"Щодо вдосконалення роботи України з МВФ - МБРР". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

 Україна вже понад двадцять років співпрацює з Міжнародним валютним фондом та Світовим банком (МБРР та його дочірніми установами). Втім досі ці стосунки виглядають в якості одних із найбільш проблематичних в системі зовнішньоекономічної політики України, викликаючи цілу низку питань, пов’язаних як з умовами надання позик з боку цих міжнародних фінансових організацій, так і з ходом виконання Україною досягнутих домовленостей, а також ефективністю спільних проектів. Національний інститут стратегічних досліджень проаналізував згадані проблеми та обговорив їх з працівниками МВФ-МБРР (у Києві та Вашингтоні), а також фахівцями державних установ та незалежними експертами, у тому числі на «круглих столах» (в Інституті та у Фонді Фрідріха Еберта), результатом чого стали конкретні пропозиції стосовно вдосконалення роботи української сторони з МВФ-МБРР.

 

ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ РОБОТИ УКРАЇНИ З МВФ – МБРР

 

 Україна стала членом Міжнародного валютного фонду після підписання 3 вересня 1992 р. Статуту МВФ. Україна як член Міжнародного валютного фонду (МВФ) має право голосу у Раді директорів (0,57 % загальної кількості голосів). Відповідно до статутних документів та розподілу квот (квота України 1372 млн СПЗ) інтереси групи країн (constituency),  до якої входить Україна, представляє Виконавчий директор від Королівства Нідерландів М. Снел. При цьому другим заступником виконавчого директора є представник України Олександр Петрик.

 

 Довідково: за кількістю голосів Україна посідає третє місце в групі – 14 457 голосів. Перше місце займає королівство Нідерландів – 52361 голос, друге місце – Бельгія (46789 голосів). Загальна кількість голосів Групи країн становить 165496 (6,57 % від загальної кількості).

 

 Співпраця України з МВФ на рівні реалізації спільних програм економічного розвитку в Україні розпочалася з жовтня 1994 р.  Загалом, у рамках співробітництва з МВФ протягом 2008-2013 рр. Україна отримала 9 250 млн СПЗ, що еквівалентно 14 430 млн дол. США.

 

 Говорячи про напрями використання кредитів МВФ Україною, необхідно зауважити, що значна частина цих коштів пішла на надання кредитів Міністерству фінансів України і була використана для обслуговування зовнішнього боргу, фінансування дефіцитів платіжного та торговельного балансів, у тому числі закупівель по імпорту для багатьох сфер діяльності, включаючи паливно-енергетичний комплекс, сільське господарство та ін. Необхідно також відмітити, що надані Уряду кредити мають неінфляційний характер. Враховуючи вплив інфляції на скорочення ВВП, неважко оцінити, що кредити МВФ, які були надані в скрутний час, вигідні Україні: без них розміри економічної кризи та її наслідки були б для нашої країни значно гіршими.

 

 Формування, у тому числі завдяки позикам МВФ, валютних резервів Національного банку України, дозволило підтримувати стабільність національної валюти, успішно провести грошову реформу, ввести з часом повну конвертованість гривні за поточними операціями. Крім того, збільшення валютних резервів та їх високий рівень є підтвердженням стабільності фінансової системи країни та підвищують рівень довіри до неї.

 

 Як засвідчує світова практика, кредитування з боку МВФ (на пільгових, у порівняні з ринковими, умовах) надає країнам певний час для реалізації політики структурної перебудови та реформ, які дозволять відновити умови стійкого та сталого економічного зростання, зайнятості та соціальних інвестицій.

 

 У той же час досить поширеною є критика рекомендацій МВФ, які вважаються занадто прямолінійними, «стандартними» та не гнучкими. Але, в принципі, ніхто офіційно не наполягає на тому, що рекомендації Фонду підлягають неухильному виконанню. Тим більше, що, з одного боку, і сам МВФ останнім часом звертає особливу увагу на те, щоб програми стабілізації, які фінансуються за рахунок кредиту Фонду, сприймалися урядами як свої, а не нав’язані ззовні. З другого боку, практика надає немало прикладів, коли уряди окремих країн досить активно сперечалися, і зрештою відстоювали своє бачення у дискусії з фахівцями Фонду.

 

Довідково:  Після того, як у Португалії в березні 2011 р. соціалістичний уряд Ж. Сократеша пішов у відставку (але ще виконував свої обов'язки до позачергових виборів), він направив в МВФ (одночасно з Єврокомісією) свою програму розвитку і стабільності разом із заявкою на фінансову допомогу. Програма ця була розроблена ще за два місяці до того й узгоджена з опозицією. Хоча до уряду опозиціонерів (соціал-демократів) ніхто не запрошував, було розуміння необхідності досягнення національного консенсусу. Місія «трійки» (МВФ - Єврокомісія-Європейський центробанк), яка прибула до Португалії у травні, програму узгодила, склала умови кредитування і попросила схвалити їх як уряд (який ще встигав отримати перший транш), так й опозицію, яка мала солідні шанси прийти до влади наприкінці червня. Власне так і сталося, після чого новий соціал-демократичний уряд розпочав розробку нової програми, яка являла собою модернізований (більш жорсткий) варіант програми попереднього уряду (з якою знову-таки погодилася опозиція - тепер вже соціалістична). Таким чином, врешті-решт, програма виходу з кризи виявилася не тільки більш радикальною (з точки зору економії бюджетних коштів та швидкості запланованих реформ), аніж первинно пропонували експерти МВФ, але й дійсно національною (такою, яка відповідала справжнім цілям уряду та прийнятною (у всякому випадку за основними параметрами) для політичної опозиції. Внаслідок таких жорстких заходів дефіцит держбюджету Португалії у 2013 р. скоротився до 2,6 % ВВП, що було нижче обумовленого в програмі рівня (3 %). Підвищилася здатність держави забезпечувати внутрішнє і зовнішнє фінансування. Істотно знизилися процентні платежі за державними зобов'язаннями: наприкінці квітня 2014 р. середня прибутковість по розміщених Португалією десятирічних облігаціях досягла 3,58 %, що стало рекордно низьким рівнем з початку 2006 р. Частка експорту у ВВП зросла з 28 % у 2009 р. до 41 % - у 2013 р. Поліпшили свої позиції на зовнішніх ринках підприємства обробної промисловості (особливо взуттєвої галузі), почав динамічно розвиватися сектор послуг. Визначилася позитивна тенденція повернення в економіку іноземних інвесторів. Тож не дивно, що Португалія першою з країн т.зв. «південної периферії» ЄС змогла подолати основні економічні проблеми і вже у травні 2014 р. відмовитися від програми підтримки міжнародної «трійки».

 

 Тобто, виконувати необхідно не попередні рекомендації МВФ, а узгоджені програми, які насправді повинні бути планом дій уряду України, а не лише переліком умов, на яких надаються міжнародні позики. Формування стосунків України з таким системним кредитором, як Міжнародний валютний фонд (МВФ), співпраця з яким потребує виконання зобов’язань щодо орієнтирів і заходів економічної політики за широким спектром питань, має відбуватися на засадах узгодженості таких зобов’язань зі стратегічними орієнтирами, визначеними на національному рівні. Отже, Меморандум між Україною та МВФ слід розглядати не як умови, на яких міжнародні кредитори готові надати позики, а як наміри України щодо подальшої реалізації політики соціально-економічної модернізації, підтримані авторитетними експертами, реалізація яких матиме матеріальну (фінансову) підтримку з боку Фонду. За відсутності такого підходу слід зважати на ризик погіршення відносин з МВФ у зв’язку з труднощами та ймовірним одностороннім переглядом (або однобічним трактуванням) досягнутих домовленостей. Як свідчить український досвід, ще не було випадків того, щоб відхилення від узгоджених з МВФ програм дій призводило до покращення економічної ситуації в країні. Натомість зворотних прикладів – достатньо.

 

 Крім того, співпраця України з Міжнародним валютним фондом є індикатором для взаємовідносин з іншими міжнародними фінансовими організаціями та приватними зовнішніми інвесторами, інвестиції яких дуже необхідні для подальшого проведення економічних реформ у державі.

 

 Проведення в Україні економічних реформ більш швидкими темпами має дати можливість в подальшому працювати з МВФ та іншими міжнародними фінансовими організаціями без залучення від них коштів, а саме шляхом технічної допомоги та консультативної підтримки.

 

 Дуже важливим є використання статусу України як члена Фонду. Серед пов’язаних з цим організаційних проблем слід виділити статус та дієвість українського представника в МВФ. Його офіційний статус було знижено у зв’язку зі змінами в групі для голосування, – внаслідок чого ми стали не другою, а третьою країною групи за кількістю голосів. Це позначилося й на дієвості українського представника, яка фактично стосується лише інформування та організації переговірного процесу з МВФ щодо кредитів для України, залишаючи поза незалежною увагою питання глобальної діяльності МВФ, її реформування та взаємодії з іншими країнами поза групою, з якими Україна могла б мати спільну позицію з різних питань (підвищуючи, таким чином, вагу України у МВФ в цілому). У цьому ж контексті слід вказати на те, що українська влада фактично самоусунулася від роботи з українцями (у тому числі громадянами України), які працюють в апараті МВФ-МБРР (біля 40 осіб). Цілеспрямована кадрова робота щодо підтримки залучення українців до роботи в МВФ-МБРР підвищила б статус України в експертному середовищі (в якому, часто-густо, експертами з «українських питань» вважаються працівники російського походження). Зустріч, яка була проведена у квітні 2014 р. міністрами фінансів та економіки України, а також Послом України в США з фахівцями МВФ-МБРР українського походження, засвідчила, що таке співробітництво може значно посилити позиції України в цих міжнародних фінансових організаціях.

 

Накопичений досвід співпраці та наявний кадровий потенціал також дають Україні підстави для безпосереднього долучення до процесу реформування МВФ, про необхідність якого дедалі частіше говорять експерти, і нещодавно було наголошено в кінцевій Декларації саміту «Групи 20», який відбувся у листопаді 2011 р. в Каннах.

 

Одночасно зі вступом до МВФ Україна стала також учасником Міжнародного банку реконструкції та розвитку, передплативши 908 акцій (на суму у 1 315,9 млн дол.) основного капіталу. За Статутом країна може бути членом Банку лише коли вона є членом МВФ, а проекти здійснюються в разі наявності співпраці з Фондом. За роки співробітництва Світовий банк затвердив для України 47 позик загальним обсягом 7,5 млрд дол. США, з яких станом на 01.10.2013 Україна отримала 5,7 млрд дол. США.

 

 На даному етапі співробітництво зі Світовим банком здійснюється на основі прийнятої у лютому 2012 р. нової «Стратегії партнерства з Україною» на 2012 - 2016 рр., яка спрямована на допомогу Уряду в реалізації програми економічних реформ та інтеграції з ЄС.

 

 Основну увагу зосереджено на стратегічних пріоритетах розвитку країни, включаючи стале економічне зростання, підвищення рівня конкурентоспроможності національної економіки, ефективне реформування державних фінансів та поліпшення якості державних послуг. Кредитна програма на перші два роки (2013-2014) передбачає надання позик у сумі 500 млн дол. США на рік у формі інвестиційних позик. Банк планує надавати інвестиційні позики в секторах з позитивним досвідом співробітництва. Сьогодні це будівництво доріг, енергетичний і соціальний сектор. Визначальним у досягненні цих стратегічних результатів СПУ буде поліпшення впровадження поточного портфеля проектів Світового банку. Нинішній кредитний портфель інвестиційних проектів складається з 8 проектів на загальну суму 1,91 млрд дол. США, при цьому 54,8 % з цих коштів досі не освоєно. Україна завершила 2013 фінансовий рік з найвищою за 20 років співробітництва зі Світовим банком вибіркою коштів, яка сягнула рівня 30,2 %. Для порівняння, середній показник по СБ – 42 %, а для Грузії – 100 %.

 

 Запланована програма інвестиційних проектів передбачає другий проект покращення автодоріг та безпеки дорожнього руху (2013 фінансовий рік) та другий Проект розвитку міської інфраструктури (2014 фінансовий рік). Крім того, передбачено новий пілотний проект на основі отриманих результатів (2014 фінансовий рік) для підтримки розширення програм адресної соціальної допомоги.

 

 У 2015-2016 фінансових роках передбачена можливість фінансування інвестиційних проектів в таких сферах: транспорт, енергоефективність, комунальні послуги, охорона здоров’я.

 

 Стратегією також передбачена можливість надання Україні програмних позик на фінансування бюджету (позики на підтримку політики розвитку − ППР). Надання таких позик залежатиме від оцінки Банком проведення структурних реформ в Україні. Проекти, які Світовий банк підтримує в Україні, спрямовані на вдосконалення інфраструктури, зокрема в енергетичному і транспортному секторах, поліпшення інвестиційного клімату, сприяння інноваціям, впровадження нових технологій. Крім того, подолання наслідків світової економічної і фінансової кризи, яке потребує мобілізації ресурсів для допомоги щодо реабілітації фінансового сектора та додаткової підтримки бюджету. Криза ще більше посилила нагальну потребу в подальшій співпраці зі Світовим банком щодо питань, пов’язаних із фіскальною реформою.

 

 На сьогодні Світовим банком відзначається позитивна динаміка впровадження проектного портфелю. Портфель інвестиційних проектів поліпшився, і показник освоєння коштів на 1.07.2013 року для України склав 30,2 %. Збереження такого темпу вибірки коштів є одним з основних завдань для кредитного портфелю. На цей час у стадії реалізації перебуває 11 проектів.

 

 Світовий банк увійшов у групу підтримки України, яка оголосила у березні 2014 р. про надання фінансової допомоги на суму понад 27 млрд дол. США. 22 травня Рада керуючих Світового банку проголосувала за виділення першого пакету такої допомоги на суму майже 1,4 млрд дол., у тому числі 750 млн дол. за проектом DPL1 фінансової допомоги безпосередньо для бюджетних програм.

 

 Серед основних проблем співробітництва з МБРР експерти вказують на непрозорість системи відбору проектів (головним чином, на основі «міністерського лобіювання», а не відкритого тендеру або, хоча б, експертного обговорення) та відсутність реальної оцінки ефективності реалізації проектів (при підготовці ТЕО оцінка робиться лише з точки зору ефективності використання коштів МБРР, а реальний соціально-економічний ефект не оцінюється).

 

 Наслідками цих недоліків є те, що пріоритетні, з точки зору уряду, проекти, наприклад, т.зв. «національні проекти» можуть відчувати нестачу фінансових ресурсів та відсутність висококваліфікованої експертизи, у той час, як проекти Світового банку в Україні не знаходять логічного продовження у вигляді подальшого використання результатів в наступних пріоритетних урядових проектах.

 

 Відсутність повної оцінки проектів («бюджетної» та «соціально-економічної») на стадії підготовки техніко-економічного обґрунтування не дозволяє здійснити вибір найбільш ефективного шляху реалізації таких проектів, а автоматичне гарантування повернення кредиту з боку уряду сприяє виникненню «ризику безвідповідальності» – несерйозного ставлення розробників та менеджерів проекту до його обґрунтованості та забезпечення реальної фінансової ефективності у зв’язку з тим, що повернення витрачених коштів автоматично гарантується урядом (при тому, що прийматимуть рішення та повертатимуть кредит зовсім інші уряди, що, по суті, повністю знімає будь-яку відповідальність з безпосередніх учасників проекту з українського боку).

 

Висновки та рекомендації

 Україні слід здійснити конкретні кроки, спрямовані на підвищення рівня співпраці у відносинах з Міжнародним валютним фондом з тим, щоб забезпечити реальну можливість продовження кредитної програми та (у разі необхідності) реструктуризації боргу України перед МВФ. З цією метою необхідно приділити більше уваги не лише виконанню програми економічних дій, узгодженої з МВФ, та забезпеченню її сприйняття державними установами як плану заходів, які потрібні не тільки для отримання кредитів, але й для реального реформування економічної системи країни, для розвитку відносин з МВФ стосовно інших напрямів діяльності цієї міжнародної організації.

 

 Співпраця з групою Світового банку повинна розглядатися в якості стратегічного напряму практичного здійснення програми соціально-економічних реформ та залучення зовнішнього фінансування для розвитку інфраструктури. У зв’язку з цим Кабінету Міністрів України було б доцільним розглядати «Стратегію Партнерства з Україною» (розроблену Світовим банком) як форму та механізм соціально-економічного прогнозування та планування на середньострокову перспективу та розпочати підготовку аналогічного директивного документу, починаючи з вересня 2014 р., з подання до Верховної Ради України проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2015 рік». Для підвищення ефективності співпраці з МФО було б доречним запровадити щорічне слухання питання про хід реалізації Стратегії партнерства України з МФО на Раді національної безпеки та оборони України із заслуховуванням Звіту, підготовленого Урядом спільно з Рахунковою Палатою України. Перше слухання з цього питання було б бажаним провести вже восени поточного року.

 

 У цілому розвиток співробітництва з МВФ-МБРР має здійснюватися у відповідності до довгострокової стратегії співробітництва України з міжнародними фінансовими організаціями, яка повинна бути складовою частиною загальної Концепції зовнішньоекономічної політики України. Необхідно, щоб така стратегія передбачала, серед іншого, також позакредитну співпрацю, зокрема в питаннях валютного регулювання та монетарної політики, інституційної структури фінансової стабілізації (у т.ч. консолідованого нагляду за фінансовими установами), державної боргової політики та ін.

 

 За результатами здійсненого аналізу та виходячи з вищевикладених висновків, пропонується здійснити наступні заходи.

  1. Практикувати більш широке залучення інститутів громадянського суспільства (громадських об’єднань, наукових установ, експертних центрів тощо) до участі в обговорені програм економічних реформ та конкретних інвестиційних проектів, які планується фінансувати за рахунок коштів міжнародних фінансових організацій (МФО).
  2. Співпрацювати з робочими групами інститутів громадянського суспільства, які можуть бути створені з метою незалежного моніторингу ходу реалізації програм та проектів, які фінансуються з використанням коштів МФО.
  3. Переглянути підходи до призначення представників України в МФО за квотами України. Враховуючи практику інших країн, на ці посади бажано призначати досвідчених високопосадовців (на рівні не нижче заступників міністрів), потенціал та досвід яких дозволяють їм активно проводити «українську лінію» в політиці щодо співпраці з МФО, на професійному рівні брати участь в обговоренні усіх питань діяльності МФО, налагоджувати ефективні стосунки з представниками інших країн та відповідальними співробітниками апарату МФО – а по завершенні місії працювати на більш високих посадах в державних установах України.
  4. Запровадити спеціальну програму підготовки українських фахівців, які звертатимуться до МФО з заявами на зайняття вакантних посад в апараті МФО (за освітньою кваліфікацією «фахівець по роботі з міжнародними фінансовими організаціями») та забезпечити співпрацю з тими українськими фахівцями, які працюють в апараті МФО (з урахуванням вимог та обмежень, обумовлених їхнім статусом міжнародного службовця) з метою загального покращення професійного іміджу українських фахівців та забезпечення кадрового резерву відповідних державних установ.
  5. Покласти на Міністерство закордонних справ функції координування співпраці з МФО різних державних установ України та діяльності представників України в МФО з метою забезпечення єдиного підходу стосовно опрацювання позиції України з різних питань діяльності МФО та дієвого співробітництва в цих питаннях з іншими країнами-членами МФО (у першу чергу, стратегічними партнерами України).
  6.  Практикувати створення формальних та неформальних «груп інтересів» з країнами-партнерами України в міжнародних фінансових організаціях для опрацювання та лобіювання спільних позицій з окремих питань міжнародного співробітництва.
  7. Провести відкритий конкурс на розробку методики комплексної оцінки ефективності проектів, які фінансуються з використанням коштів Світового банку (та інших МФО).
  8. Запровадити прозорий порядок відбору проектів, які фінансуються з використанням коштів МФО – в основі якого повинен бути покладений принцип визначення пріоритетності проектів на основі комплексної оцінки їхньої ефективності з тим, щоб статус «національних проектів» отримували найбільш важливі та ефективні з них і саме вони, у першу чергу, претендували на фінансування з боку МФО.
  9. Ввести до штатного розкладу Кабінету Міністрів України посади урядових уповноважених з реалізації проектів Світового банку в Україні, які повинні забезпечувати контроль за ходом виконання проектів з моменту їх початку і до завершення незалежно від змін уряду. Виділити у проекті Державного бюджету України окремим рядком кошти на фінансування роботи з МФО та визначити Міністерство фінансів України головним розпорядником даної статті.
  10.  Доручити Міністерству економічного розвитку і торгівлі вивчити питання імплементації викладених вище пропозицій до нового проекту Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок ініціювання, підготовки та реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями» (Постанова від 26 листопада 2008 р. № 1027 – з відповідними змінами).

 

Відділ зовнішньоекономічної політики

(В.Б. Соболєв)

№ 29, Серія «Економіка»