Анотація
Забезпечення принципів підзвітності та підконтрольності органів державної влади та їх посадових осіб в їхній діяльності розглянуто у зв’язку із встановленням високого рівня відповідних вимог українським суспільством. Проаналізовано основні проблеми, що обмежують публічну звітність перед громадськістю. Висновки та рекомендації зорієнтовано на посилене використання наявних та створення додаткових механізмів, процедур впливу та контролю громадськості.
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ЗВІТНІСТЮ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
У результаті суспільно-політичних подій кін. 2013 р. – поч. 2014 р. Україна зіткнулась із комплексом негативних, загрозливих для єдності суспільства та цілісності держави викликів. Разом з тим активізація громадянського суспільства породила позитивний «кумулятивний ефект», заявивши про високі очікування до реальних змін в системі прийняття політичних рішень та виконання органами державної влади, їх посадовими особами покладених на них функцій.
Помітні суспільно-політичні зрушення також уможливили соціальну мобільність та «соціальні ліфти» для представників активного громадського сектору. Так, по-перше, досить високі посади в Кабінеті Міністрів України, РНБО України обійняли представники не тільки політичного, а й громадського середовища; по-друге, за ініціативою представників громадського сектору створено інституції Люстраційний Комітет й Антикорупційний комітет (Уповноважений уряду з питань антикорупційної політики). Крім того, поза системою органів державної влади високо активізованими залишаються різні структури, ініціативні групи громадянського суспільства, які ефективно забезпечують інформаційну, мобілізаційну, благодійницьку, правоохоронну функції. Отже, громадянський вплив часом виявляється відчутнішим за політичний та адміністративний важелі.
Реальна публічна підзвітність і підконтрольність посадових осіб органів державної влади у своїй діяльності інтересам суспільства є ознаками ефективної державної політики та універсальними принципами «належного урядування» [1]. На сьогодні це є також чітко артикульованою вимогою з боку українського суспільства та організованої громадськості.
Суспільні очікування стосуються утвердження практики політичної та юридичної відповідальності, поширення нових принципів і стандартів в суспільно-політичних відносинах. Однак в умовах несформованої управлінської культури доводиться покладатись не стільки на чіткі, невідворотні нормативні приписи, скільки на підвищену прискіпливу увагу з боку суспільства, громад, об’єднань громадян, засобів масової інформації.
Посилення практики відповідальності посадових осіб за протиправну, протизаконну діяльність вимагає повноцінної системи державного контролю і нагляду та, водночас, постійного залучення інструментарію громадського контролю, громадських моніторингів, експертиз тощо. Адже слабкість механізмів превентивного контролю суспільства в процесі прийняття політичних рішень, зокрема й кадрових призначень в органах державної влади на етапі, який їм передує, частково компенсується саме подальшим громадським контролем.
На сьогодні становлення практики публічної звітності має здійснюватись в обмежений період часу та в режимі максимальних загроз для держави та суспільства, а отже потребує швидкого трансформаційного ефекту в усій політичній системі, а передусім у зміцненні обороноздатності, реформуванні правоохоронних органів, вдосконаленні державного устрою, розвитку місцевого самоврядування, здійсненні судової реформи.
Разом з тим у процесі налагодження системи публічної звітності органів державної влади позначатиметься певний інерційний вплив, оскільки зберігається брак або відсутність дієвих механізмів впливу громадян, громадськості щодо питань, які становлять суспільний інтерес. Так, це стосується зокрема питань: формування державного та місцевих бюджетів, контролю їх виконання; ухвалення рішень органами державної влади, місцевої влади щодо використання комунального майна та земельних ресурсів; кадрової політики в органах державної та місцевої влади, органах судочинства; здійснення витрат, пов’язаних із державними закупівлями та проведення тендерів; притягнення до відповідальності посадових осіб, діяльність яких має протиправний, протизаконний, корупційний характер.
Певною мірою такі проблеми пов’язані з нормативною невизначеністю та нечіткістю суспільно значимих критеріїв, за якими органи державної влади мають регулярно та повноцінно звітувати перед громадськістю. Окрім нормативно-правого врегулювання вимог публічної звітності, вдосконалення потребує практика публічного звітування, повноцінного забезпечення доступу до публічної інформації, консультацій із громадськістю та ін.
Оптимізація практики звітності та відповідальності органів державної влади, їх посадових осіб та належного громадського контролю напряму залежить від подолання низки наступних проблемних явищ, тенденцій правового та організаційного порядку.
Несистемною є політика інформування суспільства та забезпечення доступу до інформації, що передбачає повне, достовірне, своєчасне інформування громадян щодо здійснення державної політики, вичерпне роз’яснення нормативно-правових можливостей забезпечення їхніх прав і свобод та ін. Так само необхідним є завчасне оприлюднення проектів нормативно-правових актів, які мають важливе суспільне значення та стосуються конституційних прав, свобод, інтересів громадян, що дає можливості громадськості впливати на їх зміст ще до остаточного ухвалення актів.
Попри помітні зрушення в доступі до публічної інформації, його блокування зберігається у сферах з підвищеним рівнем корупції. Поширеним є надання фактично формалізованих відповідей на інформаційні запити громадян до органів державної влади, а також надання недостовірної, неповної інформації або безпідставних відмов. Відповідно, у зведених звітах про забезпечення доступу до публічної інформації не відображається частка належних відповідей на запити.
Крім того, у загальному контенті інформації, оприлюдненої в електронних та друкованих ресурсах багатьох органів державної та місцевої влади сегмент інформації іміджевого характеру про вищих посадових осіб є перенасиченим. Натомість електронні ресурси (веб-сайти), державні, комунальні ЗМІ органів державної та місцевої влади мали б наповнюватись змістовними матеріалами, які б відображали реальний стан справ у соціальній, економічній, правовій, культурній, освітній, екологічній сферах тощо. Перепоною є також зазвичай недостатня висока надійність та валідність даних, що надаються державними статистичними службами.
Формальність та недостатнє дотримання вимог звітності перед громадськістю виявляються при виконанні зобов’язання органів державної влади щодо розміщення, оприлюднення інформації звітного характеру. Вибірковим та неповним є виконання вимог посадовими особами при персональному звітуванні та в звітах відповідних органів, виконавчих органів. Крім того, скоріше винятком є практика звітування у відкритому публічному форматі, обговорення звітів із залученням представників сторони громадськості.
Найбільше за змістом, а не за формою, звітам бракує повноцінної деталізації передусім у питаннях цільового і функціонального використання бюджетних та інших державних, комунальних ресурсів, виконання програм (державних, регіональних, місцевих, галузевих), дотримання відповідного законодавства.
Отже, окрім обов’язкових загальної інформації та нормативно-правових документів, саме у формі звітів та їх належному оприлюдненню органами державної влади та місцевого самоврядування у відповідних електронних ресурсах та ЗМІ мають оприлюднюватись щорічні звіти про виконання бюджетів, програм соціально-економічного розвитку, виконання державних, регіональних, місцевих програм та ін., а також звіти їх депутатів та комісій [2].
Через брак єдиних і чітких критеріїв оцінки належної звітності органів державної влади звіти переважно наповнені інформацією констатуючого характеру про прийняті рішення, проведені заходи тощо. Натомість мінімально відстежується їх результативність й ефективність. Так, це найбільше стосується не суто формальних показників, а показників, з одного боку, дотримання суспільного інтересу, врахування громадської думки, потреб соціальних груп. З іншого боку, дотримання законодавства, економічної ефективності, досягнень у певній сфері, галузі, виконання бюджету розвитку, розв’язання завдань, визначених державними, місцевими, галузевими програмами тощо.
Формалізм проявляється у звітності органів державної та місцевої влади безпосередньо щодо їх взаємодії з громадськістю, зокрема з консультативно-дорадчими органами (громадськими радами) при органах державної влади. Звітність щодо взаємодії з громадськістю часто за змістом відтворює загальні інформативні повідомлення про створення консультативно-дорадчих органів, проведення громадських слухань, експертиз, спільних публічних заходів з безпосередньою участю громадськості (круглих столів, конференцій, громадських слухань тощо).
Крім того, органами державної влади переважно не оприлюднюються звіти про результати проведення консультацій з громадськістю. В оприлюднених звітах лише побіжно відображаються питання, наприклад, забезпечення обговорення з громадськістю щорічних звітів про витрачання бюджетних коштів, надання проектів нормативно-правових актів для обговорення та ін. [3].
Отже, навіть у форматі спільних з представниками органів державної й місцевої влади та громадськості рад, робочих груп, комісій, колегій у публічній звітності недостатньо наводяться обґрунтування певних рішень та дій, а також врахування вимог громадськості та громадської думки при прийнятті та коригуванні управлінських рішень. Відтак, ускладнюється виявлення результативності взаємодії з громадськістю, відповідність прийнятих рішень вимогам громадськості.
Брак відповідального ставлення до виконання своїх обов’язків посадовими особами та недостатня орієнтованість в органах державної влади на виконання завдань державної політики. Тривалий час поглиблювалась проблема відсутності політичної та юридичної відповідальності (дисциплінарної, адміністративної, кримінальної) посадових осіб за некомпетентну, неефективну, протиправну, шкідливу для держави і суспільства діяльність.
Виразними проявами управлінської неефективності є, зокрема, такі: недотриманням посадовими особами законодавства; недостатньо синхронізована і скоординована робота та низька виконавська дисципліна; дублювання функцій або перекладання відповідальності з одного органу (посадової особи) на інший орган (посадову особу); недостатні компетенція, досвід і мотивація для здійснення системної публічної звітності; непрозорість, імітаційність при виконанні функцій і повноважень; низька якість та результативність роботи з особистого прийому посадовими особами громадян, а також взаємодії з організованою громадськістю.
Непостійною або епізодичною є практика персонального звітування посадових осіб. Висвітлення певних досягнень та актуальних проблем гіпертрофується у передвиборчий період, відповідно депутати різних рівнів та посадові особи органів державної та місцевої влади у ЗМІ посилено оприлюднюють звіти про свою діяльність з особистою PR-спрямованістю. Тоді як необхідним мало б стати чітке розмежування звітів: звіти депутатів (депутатських фракцій), звіти міських голів щодо своєї діяльності та діяльності виконавчих органів, звіти виконавчих органів перед територіальною громадою, звіти міських голів про здійснення державної регуляторної політики [4].
Висновки та рекомендації
Забезпечення високого ступеня підзвітності й відповідальності органів державної влади та контролю громадськості потребує як посилення вимог безпосередньо до звітності, так й активізації дотичних інструментів, заходів.
1. Необхідним є посилення контролю в системі органів державної влади щодо:
- забезпечення повноцінної політики повного, достовірного, своєчасного інформування громадськості, публікування на веб-сайтах, інших електронних ресурсах необхідної інформації, її висвітлення в державних, комунальних засобах масової інформації;
- здійснення регулярних (щорічних, щоквартальних), за необхідності позачергових, звітів профільних органів державної та місцевої влади по ключових соціально-економічних параметрах: доходах, зайнятості, безробіттю, демографічним показникам (народжуваності та ін.), «соціальним хворобам», рівню злочинності тощо;
- надання в оперативному порядку звітності профільних органів щодо використання фінансових та матеріальних ресурсів, отриманих у результаті громадських ініціатив, спрямованих на забезпечення військових формувань та підвищення обороноздатності України;
- оприлюднення звітів про хід розслідувань щодо дій посадових осіб органів державної влади, які призвели до масових порушень прав громадян, порушення національних інтересів та ін.;
- превентивних процедур (спеціальних перевірок, переатестацій та ін.) при конкурсному доборі посадових осіб, передусім тих, які претендують на керівні посади в органах державної та місцевої влади, у правоохоронних органах, судах, а також установах, організаціях, що здійснюють управління об’єктами державної, комунальної власності.
2. Доцільно органам державної влади ініціювати розробку спільно з представниками громадськості:
- належних критеріїв ефективності звітності, серед яких дотримання принципів, стандартів, вимог, чітко визначена та персоніфікована відповідальність, результативність тощо;
- уніфікованої форми (типового положення) звітів посадових осіб, органів державної та місцевої влади;
- критеріїв оцінки діяльності органів державної та місцевої влади, за якими їх відповідальні посадові особи у разі помітного погіршення показників або відсутності прогресу за звітний період часу нестимуть відповідальність;
- форм деталізованої звітності щодо виконання державного і місцевих бюджетів відповідними органами влади, а також підприємств, установ, організацій, що здійснюють роботи, їх вартістю та обсягом;
- дієвих методів оцінки та перевірки державних витрат, передусім при здійсненні державних закупівель, на відповідність їх вартості ринковим цінам;
- правової норми, за якою виявлене перевищення закупівельної ціни ринкової при здійсненні державних закупівель має наслідком обов’язкову відповідальність посадової особи та компенсацію (відшкодування) різниці за її рахунок;
- методології оцінювання відповідності реальних витрат посадових осіб, депутатів, суддів, працівників правоохоронних органів та членів їхніх родин, задекларованим доходам;
- правової норми, за якою відео- та аудіо інформація, зібрана громадянами, може бути підставою для проведення службових розслідувань, позовів щодо посадових осіб за протиправні, протизаконні дії або бездіяльність та притягнення їх до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної відповідальності.
Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства
(Г.О. Палій)
№ 5, Серія «Громадянське суспільство»
Додаток
Список використаних джерел
1. Європейське врядування: Біла книга // Комісія Європейських Співтовариств Брюссель, 25.7.2001 COM(2001) 428, остаточна редакція [Електронний ресурс]. – Режим доступу:// http://upi.org.ua/load/4-1-0-113. – С. 11-12; Купрій В., Паливода Л. Громадська експертиза та громадський моніторинг діяльності органів влади : навч. посіб. / Купрій В., Паливода Л. – К. : Макрос, 2011. – С. 11-14.
2. Місцеве самоврядування та децентралізація. Практичний посібник / [Ткачук А.]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні – DESPRO». – К.: ТОВ «Софія». – 2012. – С. 87-88.
3. Аналітична довідка за результатами проведення оцінки діяльності органів виконавчої влади за напрямом «робота з громадськістю» у 2013 році // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://civic.kmu.gov.ua/consult_mvc_kmu/uploads/attach-1896-104007815.p…
4. Жукровський Я. Принцип підзвітності перед територіальною громадою органів і посадових осіб місцевого самоврядування: від декларації до практичного втілення / Ярослав Жукровський // Громадянське суспільство. – 2009. – № 3 (10). – С. 25-28.