"Щодо подолання корупції у сфері державних закупівель в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано стан державних закупівель, виявлено недоліки діючого законодавства, що створюють умови для корупційних діянь, запропоновано напрями реформування сфери державних закупівель в Україні з урахуванням успішної міжнародної практики.

 

ЩОДО ПОДОЛАННЯ КОРУПЦІЇ У СФЕРІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ

 

Зловживання під час витрачання бюджетних коштів та відсутність механізмів контролю громадськості за процесом здійснення державних закупівель призводять до неефективного використання бюджетних коштів, зростання витрат бюджету і, як наслідок, до деформації механізмів конкуренції в економіці та погіршення інвестиційного клімату в Україні. Саме тому державні закупівлі були і залишаються однією зі сфер господарської діяльності, яка характеризується високими корупційними ризиками. За даними СБУ[1] від 50 до 75 % бюджетних асигнувань під час процедури держзакупівель освоюється з численними порушеннями. Через корупційні оборудки у сфері держзакупівель збитки становлять 10-15 % (35-53 млрд грн) видаткової частини держбюджету щорічно. Через непрозорі та неефективні процедури державних закупівель за останні роки Україна піддавалася серйозній критиці з боку міжнародного співтовариства за очевидні можливості для корупції[2].

 

Сфера державних закупівель в Україні регулюється Законом України «Про здійснення державних закупівель» № 2289-VI від 1 червня 2010 року[3] (далі – Закон). Протягом 2010-2013 років до нього було внесено 30 змін та доповнень (у 2013 – 3 зміни), проте ситуацію в державних закупівлях це не покращило. Аналізуючи Закон України «Про здійснення державних закупівель», можна зробити висновок, що зміни та доповнення, які були внесені протягом 2010-2013 років, суттєво деформують принципи конкуренції, ефективності використання державних коштів та прозорості процедур закупівель. Чинна редакція Закону сприяла розростанню корупції та численним втратам бюджетних коштів.

 

Необґрунтоване збільшення кількості винятків, на які не поширюється дія Закону, протягом останніх кількох років створювало підґрунтя для корупційних дій і зловживань в сфері державних закупівель та призводить до порушення механізмів конкуренції. Зокрема, відповідно до частини третьої статті 2 редакції Закону на 1 червня 2010 року (без змін 2010-2013 років) його дія не поширювалася лише на 5 випадків предметів закупівлі. Після внесення змін до Закону їх перелік збільшено до 37. Якщо у редакції Закону на 1 червня 2010 року частиною четвертою статті 2 був встановлений перелік предметів закупівлі, для яких можуть визначатися особливості здійснення закупівлі у кількості 10 предметів, то станом на сьогодні цей перелік вже визначає 28 виключень. При цьому, таке виключення предметів закупівлі з-під дії Закону є необґрунтованим, оскільки для них існує розвинуте конкурентне середовище.

 

Аналіз стану державних закупівель в Україні у 2010-2013 роках засвідчив, що надмірне розширення переліку випадків, на які не поширюватимуться дія Закону, а отже, і процедури закупівлі, створює суттєві ризики:

- обмеження конкуренції у відповідних сферах;

- неефективного витрачання бюджетних коштів;

збільшення бюджетних витрат;

- створення умов для зловживання під час витрачання державних коштів;

- збільшення корупційних проявів під час здійснення відповідних закупівель.

 

Як свідчать статистичні дані (рис. 1), з 2010 по 2013 роки намітилося різке зменшення кількості застосованих замовниками конкурентних процедур – відкритих торгів, при цьому майже удвічі зменшилась кількість запитів цінових пропозицій при проведенні державних закупівель товарів робіт і послуг. На цьому фоні відбулось стрімке зростання кількості закупівель в одного учасника.

 

Збільшити

 

Джерело: Проведення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти в Україні за січень-грудень 2010-2013 роки[4], дані Держстату України, власні розрахунки.

Рис. 1. Питома вага різних видів процедур в загальній кількості оголошень про результати проведення процедур закупівель, %.

 

Крім того, у 2013 році замовники закупівель товарів, робіт і послуг, які не підпадають під дію Закону, уклали 1 836 047 договорів на загальну суму понад 95,3 млрд грн. Зокрема, під дію Закону не підпали:

- закупівлі, в яких вартість предмета закупівлі менша порогових значень, встановлених Законом та іншими нормативно-правовими актами;

- предмети закупівлі, на які не поширюється дія Закону.

 

Наведені дані свідчать, що понад половину державних закупівель (51,4 % від загальної суми закупівель) не підпали під дію Закону. Найбільший обсяг закупівель поза межами дії Закону (понад 35 млрд грн) спостерігався у закупівлях за кошти господарських товариств, в яких державна частка акцій перевищує 50 % (рис. 2).

 

Збільшити

 

Джерело: власні розрахунки, дані Держстату України, Проведення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти в Україні за січень-грудень 2013 року[5].

Рис. 2. Структура процедур закупівель без застосування процедур за джерелами витрат, %.

 

Зменшення питомої ваги закупівель на відкритих торгах (з 82 % у 2010 році до 46,6 % у 2013 році) з одночасним зростанням закупівель в одного учасника (з 0 до 44,4 %), заклало підстави для поширення корупції, переведення коштів державного бюджету у тінь та подальшого виведення їх з України. Стрімке зростання частки закупівель у одного учасника у 2012‑2013 роках відображає негативний вплив прийняття у 2012 році Закону України «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» № 4851-VI від 24 травня 2012 року[6], яким визначаються підстави для здійснення закупівель без застосування тендерних процедур.

 

Формуванню умов для зростання корупції та тінізації господарських операцій у державному секторі сприяло звільнення значної частини держпідприємств від обов’язкового використання процедур закупівель під час придбання товарів, робіт і послуг. Було визначено поняття власних коштів підприємств та встановлено, що на закупівлі за такі кошти не поширюється дія Закону. Це призвело до непрозорості процедур закупівель державних підприємств та втрати контролю за боку громадськості за цим процесом.

 

Важливим чинником високого рівня тінізації держаних закупівель залишається порушення Держказначейством графіків фінансування державних закупівель. Перерахування бюджетних коштів наприкінці року створює умови, за яких ці кошти необхідно освоювати максимально швидко, часто – за рахунок послаблення ефективності відбору контрагентів. Через звуження кола пропозицій знижуються якість та прозорість закупівель.

 

Порушення у сфері державних закупівель фіксуються Держказначейством, Держфінінспекцією, Генеральною прокуратурою, Антимонопольним комітетом, проте обсяг зафіксованих порушень та відшкодування на порядок нижчий за експертні оцінки обсягів корупційної складової вартості державних закупівель. Зокрема, за даними Мінекономрозвитку у січні-вересні 2013 року[7] фіксувалися такі порушення та зловживання у сфері державних закупівель:

- органами Казначейства надано 364 попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства щодо взяття та/або реєстрації бюджетних зобов’язань (бюджетних фінансових зобов’язань) в частині виявлених порушень вимог у сфері закупівель (далі - попередження) на загальну суму 338,7 млн грн, в тому числі по коштах, отриманих з державного бюджету – 68 попередження на суму 59,9 млн грн;

- Держфінінспекцією за результатами контрольних заходів виявлено низку порушень законодавства у сфері державних закупівель на загальну суму понад 1,6 млрд грн, з них понад 50,4 млн грн, що призвели до втрат державних ресурсів;

- Генеральною прокуратурою, органами прокуратури внесено 1 489 подання, за якими скасовано 82 акти, відшкодовано близько 6,2 млн грн та притягнуто до відповідальності 1 506 посадових осіб органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, з яких 251 – працівники контролюючих органів. Прокурорами з метою забезпечення захисту інтересів держави заявлено позовів на загальну суму 146,7 млн грн та розпочато 375 кримінальних справ;

- до Антимонопольного комітету України подано 936 скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель.

 

Наведені дані свідчать, що система виявлення корупційних злочинів у сфері державних закупівель є недієвою. Обсяги відшкодованих коштів є значно нижчими за обсяг втрачених коштів в результаті наявності у процедурах закупівель корупційної складової. Серед основних порушень, які виділяють вищезазначені органи, слід відмітити наступні:

- здійснення закупівлі без застосування процедур, визначених Законом;

- відсутність річного плану закупівель;

- відсутність документів, передбачених Законом, або їх невідповідність встановленим законодавством вимогам щодо оформлення;

- невідповідність укладеного договору про закупівлю звіту про результати проведення процедури закупівлі та річному плану закупівель;

- здійснення процедур закупівлі за відсутності комітету з конкурсних торгів;

- підроблення документів членами комітетів конкурсних торгів та учасниками процедур закупівель;

- завищення обсягів та вартості предмету закупівлі;

- здійснення закупівель за завищеними цінами;

- допущення до оцінки пропозицій конкурсних торгів учасників, які є пов’язаними особами з іншими учасниками процедури закупівлі;

- встановлення непрозорих та нечітких технічних і кваліфікаційних вимог документації конкурсних торгів;

- порушення порядку оприлюднення/опублікування інформації про закупівлю;

- неправомірне відхилення пропозицій конкурсних торгів учасників процедури закупівлі;

- неправомірне визначення переможця процедури закупівлі.

 

Високий рівень тінізації та корупції у сфері державних закупівель, неспроможність правоохоронних органів виявляти значну частку цих порушень та забезпечувати відшкодування втрачених коштів свідчать про необхідність перегляду діючого законодавства про державні закупівлі.

 

Ефективним засобом вирішення зазначених проблем у сфері державних закупівель на першому етапі мало б стати запровадження успішного та апробованого світового досвіду організації державних закупівель. Зокрема, для цього в Україні необхідно забезпечити виконання взятих Україною зобов’язань перед міжнародними організаціями щодо приєднання до Угоди СОТ про державні закупівлі[8]. Також доцільно залучити досвід ЄС через запровадження у національному законодавстві положень Директив 2004/18/ЄС про закупівлі в державному секторі ЄС, 2004/17/ЄС про закупівлі в секторі комунальних послуг ЄС, 89/665/ЄЕС про засоби правового захисту в державному секторі ЄС, 92/13/ЄЕС про засоби правового захисту в секторі комунальних послуг ЄС, які встановлюють певні мінімальні вимоги до систем оцінки державних закупівель та засобів правового захисту країн-членів ЄС)[9].

 

Приведення норм, що регулюють сферу державних закупівель, у відповідність до вимог СОТ та директив ЄС дозволить впровадити у національне законодавство принципи відкритості, прозорості, громадського контролю, що є основою для запобігання корупції у цій сфері.

 

Таким чином, враховуючи стан корупції у сфері державних закупівель та світовий досвід запобігання цьому явищу, пріоритетними завданнями для України мають стати:

1)  зниження вартісних порогів для закупівель без застосування тендерної процедури. Для товарів та послуг існуючий поріг 100 тис. грн повинен знизитися до 50 тис. грн, а для робіт – з 1 млн грн до 300 тис. грн, що потребує внесення відповідних змін до статті 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель»;

2) забезпечення прозорості закупівель природними монополіями через зобов’язання їх оприлюднювати закупівельні звіти та річні плани. Для цього у Законі України «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» необхідно визначити порядок оприлюднення монополіями закупівельних звітів та річних планів;

3) забезпечення прозорості та громадського контролю за використанням коштів органами влади, державними та комунальними підприємствами. Для цього на законодавчому рівні необхідно зобов’язати органи влади, державні та комунальні підприємства оприлюднювати дані про надходження, планове та фактичне використання коштів, інформацію про договори та статус їхнього виконання. Вільний доступ громадськості до цієї інформації повинен забезпечуватися через розміщення її на єдиному державному веб-порталі;

4) забезпечення громадського контролю за процесом виконання договорів шляхом запровадження обов’язку переможців конкурсів надавати детальну інформацію про субпідрядників, якщо останні виконують певну частку договору;

5)  забезпечення доступу громадськості до інформації про тендерні пропозиції під час торгів, присутності представників громадськості, можливостей ознайомлення представників громадськості із пропозиціями учасників торгів під час їх розкриття;

6) унеможливлення конфлікту інтересів посадових осіб замовника через надання інформації про кінцевого вигодонабувача, встановлення відповідальності за уникнення надання такої інформації та за надання неправдивої чи неповної інформації;

7) встановлення законодавчої вимоги щодо надання інформації про те, чи є кінцевий вигодонабувач та посадові особи замовника пов’язаними особами та можливості замовника відмовляти в участі у торгах учасникам, які є пов’язаними особами.

 

Відділ макроекономічного прогнозування

та досліджень тіньової економіки

(О.В. Іванов)