"Щодо реформування податкових інструментів стимулювання господарської діяльності в Україні". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

Розглянуто вітчизняну систему податкових інструментів стимулювання господарської діяльності. Розроблено рекомендації щодо реформи цієї сфери з урахуванням досвіду інших країн, а також правил, що діють в ЄС.

 

ЩОДО РЕФОРМУВАННЯ ПОДАТКОВИХ ІНСТРУМЕНТІВ СТИМУЛЮВАННЯ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

 

В умовах розростання дисбалансів в секторі публічних фінансів України дедалі частіше висловлюються рекомендації щодо скасування більшості податкових інструментів підтримки господарської діяльності, передбачених діючим законодавством. В міру посилення проблем з виконанням дохідної частини Державного бюджету ймовірність трансформації подібних ініціатив в практичні кроки зростатиме.

 

Вітчизняна система податкових інструментів підтримки господарської діяльності дійсно характеризується низкою значних недоліків, які знижують її стимулюючий потенціал та створюють загрозу непродуктивного витрачання бюджетних ресурсів. Крім того, принципи її побудови в багатьох аспектах суперечать нормативним документам СОТ та ЄС, а також вимогам МВФ, що створює додаткові суперечності між Україною та цими організаціями, перед якими вона має низку зобов’язань.

 

Разом з тим, більшість країн, які демонструють успіх в боротьбі з наслідками глобальної фінансової кризи, розширюють перелік та обсяг податкових інструментів стимулювання економічної активності. Роблячи це в рамках правил СОТ, вони уникають конфліктів з торговельними партнерами, хоча впроваджені ними податкові стимули є досить потужними та надають суттєві переваги їхнім національним виробникам.

 

В цьому контексті для України актуалізується завдання реформування системи податкових інструментів підтримки господарської діяльності з метою:

а) підвищення продуктивності використання бюджетного ресурсу, спрямованого в економіку у формі податкових пільг та стимулів;

б) гармонізації фіскальних інструментів з базовими принципами і нормативними документами міжнародних організацій, з якими Україна налагоджує тісне співробітництво, що зменшить кількість неврегульованих питань.

Вітчизняна система податкових інструментів підтримки господарської діяльності пережила декілька етапів кардинальних змін. Постійно змінювалися об’єкти такої підтримки, її обсяг, інструменти, механізми адміністрування. Причинами постійних змін були часті випадки зловживань, які приводили до того, що податкові стимули на практиці використовувалися для мінімізації оподаткування та створення неконкурентних переваг.

 

З прийняттям Податкового кодексу податкові інструменти знову були переглянуті. Частково врахувавши проблеми, які в 2000-2004 рр. знизили ефективність податкових стимулів і привели до їх повної ліквідації в 2005 р., розробники Податкового кодексу заклали досить прогресивну модель податкової підтримки господарської діяльності. Більшість сформованих податкових стимулів спрямовані на реалізацію конкретних завдань:

– структурну модернізацію економіки України шляхом стимулювання розвитку високотехнологічних галузей. Зокрема, низка пільг спрямовані на зниження податкового тиску на підприємства таких галузей як ІТ-індустрія, авіабудування, суднобудування, аграрне машинобудування. За винятком ІТ-індустрії, названі галузі наразі перебувають у стадії стагнації, проте мають значний потенціал для розвитку, тому держава надала їм максимально сприятливий податковий режим;

– зміцнення енергетичної безпеки України шляхом розвитку альтернативної енергетики, модернізації електричних мереж, стимулювання впровадження енергоефективних заходів, видобування та використання газу (метану) вугільних родовищ тощо. В умовах критичної залежності Україні від енергоносіїв, держава закономірно підтримує діяльність, яка раціоналізує споживання енергоносіїв чи диверсифікує їх джерела;

– стимулювання розвитку окремих важливих соціальних галузей, таких як видавнича справа, виробництво вітчизняної кінопродукції, освіта, виробництво дитячого харчування. Важливість подібних галузей полягає в забезпеченні країни товарами соціального призначення, тому в більшості країн світу вони також працюють в пільгових умовах.

– підтримку сільськогосподарських підприємств. Ця галузь дійсно отримала найбільший перелік пільг, що обумовлено її значенням для забезпечення продовольчої безпеки країни. Крім того, при наданні таких пільг був врахований той факт, що в західних країнах ця галузь взагалі є нетто-субсидованою – підприємства отримують більше дотацій з бюджету, ніж сплачують податків;

– підтримку малого бізнесу. З метою стимулювання розвитку бізнесу в Україні, підприємства, річний обсяг доходів яких не перевищує 3 млн грн, кількість працівників –20 осіб, а заробітна плата є більшою за дві мінімальні заробітні плати, отримали право на податкові канікули на 5 років (до 01.01.2015 р.), під час яких прибуток оподатковується за нульовою ставкою.

 

За незначними винятками, заходи податкової підтримки в Україні застосовуються до цілих галузей, а не до окремих суб’єктів господарювання. Частково такий підхід є прийнятним, оскільки не порушує принципи конкуренції.

 

Водночас, потенційну ефективність податкових інструментів стимулювання господарської діяльності відразу почали знижувати дві головні проблеми.

 

З одного боку на Верховну Раду України чиниться тиск різних груп, які лобіюють запровадження нових і розширення діючих податкових інструментів підтримки господарської діяльності. При цьому, нинішні податкові ініціативи часто не містять стимулюючого потенціалу, а спрямовані лише на зменшення рівня оподаткування окремих галузей. Зокрема, Закон України «Про проведення економічного експерименту щодо державної підтримки суднобудівної промисловості»[1] містить норму, відповідно до якої «суми пені, штрафних і фінансових санкцій, не сплачених до бюджетів і державних цільових фондів, нарахованих на податкову заборгованість із сплати податків і зборів (обов’язкових платежів), які обліковуються підприємствами суднобудівної промисловості станом на 1 січня 2013 року, підлягають списанню» (ст. 4). Очевидно, що таке податкове звільнення не може вважатися податковим стимулом і спрямоване виключно на мінімізацію оподаткування. Значні ризики розростання наданих податкових пільг створило також прийняття Закону України «Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць»[2]. Він надмірно розширює застосування податкових стимулів і створює ризик зростання обсягу втрат доходів бюджету.

 

З іншого боку, потенційну ефективність нинішньої системи податкової підтримки господарської діяльності знижують постійні ініціативи скасування більшості наданих податкових стимулів. Такі пропозиції обумовлені наміром збільшити доходи бюджету. Україна має відносно розгалужену систему податкових пільг. Відповідно до затвердженого Міністерством доходів та зборів України Довідника пільг № 66/1 (податкові пільги, що є втратами доходів бюджету) станом на 1.07.2013 р. в Україні законодавчо передбачено 41 податкову пільгу з податку на додану вартість, 36 – з податку на прибуток, 19 – з плати за землю, 10 – з акцизного податку, 2 – з місцевих податків і зборів. За розрахунками уряду, втрати бюджету від надання податкових пільг складають досить значну суму (табл. 1).

 

Таблиця 1.

Втрати бюджету від надання податкових пільг, млрд грн

Податок

2010

2011

2012

Січень-червень 2013

Всього

37,1

58,8

48,7

14,2

В тому числі:

Податок на прибуток

2,1

15,4

15,1

1,6

ПДВ

34,0

41,3

30,3

10,9

Ввізне мито

3,6

4,5

3,8

1,7

Джерело: Міністерство доходів та зборів України

 

Відмітимо, що порівняти динаміку втрат бюджету від надання податкових пільг досить складно через постійний перегляд переліку податкових звільнень, які зараховуються до податкових пільг.

 

Ініціативи щодо ліквідації податкових пільг створюють не меншу загрозу, ніж намагання їх розширити. По-перше, не всі виключення з загального режиму оподаткування в Україні можна назвати податковими пільгами. По-друге, термін дії багатьох податкових пільг є обмеженим і закінчується в 2014-2016 рр., тому недоцільно ліквідовувати їх зараз, оскільки таке рішення проілюструє кон’юнктурність політики держави.

 

Очевидно, що і практика постійного розширення податкових пільг, що закономірно призведе до їх скасування, і постійні декларації органів влади щодо доцільності їх ліквідації підривають довіру до держави з боку інвесторів і знижують їх бажання розвивати бізнес в Україні. Відсутність стабільності державної політики в цій сфері призвела до зниження ефективності таких інструментів, девальвації їх стимулюючого потенціалу і, як наслідок, непродуктивного витрачання бюджетних коштів.

 

З урахування зазначеного, варто відзначити, що загальна ліквідація податкових стимулів не є оптимальним варіантом вирішення проблеми їх неефективності. На наш погляд, варто зосередитися на реформуванні системи податкових інструментів підтримки господарської діяльності з тим, щоб посилити її стимулюючий ефект.

 

В цьому контексті досить важливим є врахування глобальних тенденцій реформування системи фіскальної підтримки економіки. Багато країн все ще керуються галузевим підходом при надані таких стимулів, зокрема для підтримки своїх стратегічно важливих галузей, навіть якщо вони не є високотехнологічними. Зокрема, в Канаді податкові стимули передбачені для підприємств добувної галузі (атлантичний інвестиційний податковий кредит, корпоративний податковий кредит для розвідки корисних копалин), у Великій Британії – для підприємств в галузі видобування сланцевого газу (податок на прибуток знижений з 62 % до 30 %), в США – для різних сегментів енергетичної галузі (численні податкові знижки та податкові кредити), в Китаї – для суднобудівної галузі (знижена ставка на прибуток для підприємств галузі), в Російській Федерації – для підприємств нафто- та газодобувної промисловості (знижки, виключення та нульова ставка податку на добування корисних копалин для підприємств окремих регіонів та тих, що добувають нафту і газ з важко видобувних запасів).

 

Загалом, світова практика свідчить, що уряди надають податкові стимули в першу чергу базовим галузям економіки, які відіграють важливу роль в господарстві країни з огляду на їх частку у ВВП та кількість створених робочих місць та/або галузям, які вони прагнуть розвивати прискореними темпами.

 

Разом з тим, варто виділити тенденцію, що галузевий підхід в економічно розвинених країнах дещо втрачає свою поширеність. Зокрема, Канада поступово скорочує надання фіскальних стимулів добувній галузі, в США активно обговорюються ініціативи щодо скорочення пільг енергетичним корпораціям, у Франції запропоновані зміни щодо зменшення пільг компаніям, що спеціалізуються на інвестуванні у будівництво. Обґрунтовується це, як правило, необхідністю вирівнювання податкового простору і усунення перешкод для руху інвестицій для того, щоб вони були продуктивно спрямовані у найбільш дохідні сектори економіки.

 

Натомість в процесі розширення фіскальних заходів стимулювання економічної активності перевага все частіше надається підтримці окремих аспектів діяльності всіх підприємств незалежно від галузевої чи регіональної приналежності. Це стосується:

1) модернізації виробничих фондів та впровадження новітніх технологій;

2) інвестицій в інновації та НДДКР, що підвищують конкурентоспроможність товарів;

3) впровадження енергоефективних заходів, що дозволяють зменшити та раціоналізувати споживання енергії;

4) підвищення екологічності виробництва і продукції;

5) створення нових робочих місць;

6) підтримки малого бізнесу, як важливого чинника зайнятості населення. 

 

Відмітимо, що ані СОТ, ні ЄС не запроваджують чітких рамок для визначення того, які податкові інструменти можуть використовуватися урядами для стимулювання господарської діяльності. Критеріями припустимості того чи іншого заходу є не форма, а результат його дії. Головною вимогою до держави в процесі розробки та впровадження фіскальних інструментів підтримки підприємств є неприпустимість порушення конкуренції та створення бар’єрів для торгівлі між країнами. Раціональність такого підходу обумовлена тим, що він дозволяє запобігати неконтрольованому розширенню податкових стимулів, оскільки встановлює чітку вимогу щодо неприпустимості її використання для здобуття неконкурентних переваг.

 

Таким чином, правова база СОТ і ЄС у сфері функціонування податкових інструментів підтримки господарської діяльності дозволяє створити досить потужні фіскальні стимули. Адаптуючи цей досвід, Україна має виробити чітку стратегію реформування даної сфери, що серед іншого має включати такі заходи:

 

І. Прийняти закон про державну підтримку, в якому зафіксувати принципи функціонування та механізми адміністрування податкових інструментів підтримки господарської діяльності. В такому законі доцільно відобразити основні концептуальні положення державної політики в цій сфері. Зокрема:

 

1) Визначити, що політика надання податкових стимулів для суб’єктів господарської діяльності має ґрунтуватися на таких принципах як:

- цільовий характер надання – вивільненні фінансові ресурси у результаті права на застосування податкового звільнення мають бути спрямовані виключно на визначені цілі, вони не можуть бути спрямовані на покращення фінансового стану підприємства;

- адекватність пріоритетам економічної політики – податкові стимули мають застосуватися лише для тих напрямів господарської діяльності, які відповідають головним завданням і пріоритетам економічної політики держави, тобто становлять національний інтерес; такими можуть бути: активізація інноваційної діяльності, розвиток малого бізнесу, підвищення енергоефективності тощо;

- обмеженість в обмін на результативність – враховуючи обмеженість бюджетних ресурсів, держава має прагнути до концентрації фінансових ресурсів, які вона вливає в економіку через податкові інструменти, на досить вузьких напрямах; водночас, надані податкові стимули мають бути потужними та компенсувати значну частину окремих витрат підприємства;

- орієнтація на розвиток – податкові стимули не мають використовуватися для компенсації поточних витрат суб’єктів господарювання чи підтримку збиткових і неефективних виробництв;вони мають бути спрямовані на розвиток, зокрема технологічну і технічну модернізацію, збільшення доданої вартості продукції тощо;

- спів фінансування – податкові стимули мають покривати лише частину інвестиційних витрат, понесених підприємством, що формує більш високу відповідальність інвесторів щодо застосування податкових інструментів, адже державна підтримка лише дозволяє зменшити фінансовий тягар, більшу частину якого нестиме інвестор;

- відсутність негативних наслідків для конкуренції – якщо держава приймає рішення про надання податкових стимулів для розвитку певного напряму господарської діяльності, то критерії для отримання права на їх застосування не мають створювати привілеїв для окремих підприємств, які працюють в одному сегменті внутрішнього ринку;вони мають бути доступними для всіх за умови виконання чітко визначених критеріїв.

 

2) Законодавчо розмежувати поняття «податкові пільги» та «податкові стимули». До податкових стимулів необхідно віднести ті податкові інструменти, що знижують в кінцевому підсумку розмір сплаченого податку в порівнянні з тим, який сплачувався б відповідно до загального режиму оподаткування, проте які змінюють рішення інвестора на користь:

а) будівництва нового підприємства;

б) збільшення обсягів інвестицій та виробництва;

в) створення додаткових робочих місць.

 

Головним критерієм ефективності податкового стимулу має бути те, що без права на його застосування інвестор не прийняв би жодного із зазначених рішень щодо розвитку бізнесу в Україні.

 

Цей критерій має бути реалізований за допомогою застосування прирістного методу (incremental) при визначенні бази для розрахунку податкового звільнення. Він означає, що для зниження розміру податку, який необхідно сплатити, враховуються не фактичні показники (кількість робочих місць, обсяг інвестицій, витрати на інноваційну діяльність тощо), а їх позитивна динаміка по відношенню до попередніх років. За таких умов податкові стимули не зменшують доходів бюджету, але покращують соціально-економічні показники.

 

Стимулюючий потенціал кожного податкового інструменту даного типу має бути підкріплений вимогою до суб’єкта підприємницької діяльності щодо фіксування свого зобов’язання спрямовувати вивільненні кошти в чітко визначеному напрямку, а також нормами жорсткої відповідальності за його порушення. Порушення такої вимоги має вести до анулювання права підприємства на податкові стимули та до повернення обсягу коштів, отриманих ним в результаті їх застосування.

 

Натомість, податкові пільги як можливість сплачувати нижчий розмір податку (або сплачувати його на більш лояльних умовах), ніж це передбачено загальним режимом оподаткування, має стосуватися лише платників податків, які мають проблеми з погашенням взятих на себе зобов’язань. В такому розумінні податкові пільги порушують запропоновані принципи функціонування податкових стимулів, тому мають стати лише винятками. Можливість їх застосування має бути передбачена законодавством України, оскільки наразі вони застосовуються де-факто, але без належної правової основи, що формує ризики для зловживання подібною практикою.

 

Податкова пільга має бути орієнтована на підтримку підприємств, які в силу об’єктивних чинників опинилися в скрутному фінансовому становищі, проте їх банкрутство матиме значно більш негативні наслідки для економіки та бюджету, ніж втрати держави, пов’язані з тимчасовим наданням податкової пільги.

 

До податкових пільг варто віднести списання податкової заборгованості, розстрочення та відстрочення сплати податку на прибуток, надання податкового кредиту на умовах повернення, платності та строковості, тимчасове звільнення від сплати майнових податків без вимог щодо напрямів витрачання вивільнених коштів.

 

ІІ. Доповнити Податковий кодекс України окремим розділом, який би визначав чіткі механізми адміністрування податкових інструментів підтримки господарської діяльності, зокрема:

- вичерпний перелік податкових пільг та стимулів, якими можуть скористатися суб’єкти підприємницької діяльності, що провадять господарську діяльність на території України;

- коло платників податків, які мають право на застосування зазначеного переліку податкових пільг та стимулів;

- критерії, яким необхідно відповідати, щоб отримати право на застосування податкових пільг та стимулів;

-  порядок прийняття органами державної влади рішення щодо надання права на користування податковими пільгами та стимулами;

- механізми контролю за дотриманням законодавства та взятих на себе зобов’язань суб’єктами підприємницької діяльності, які отримали можливість застосовувати податкові пільги та стимули.

 

ІІІ. Внести зміни до Бюджетного кодексу України з метою забезпечення державного контролю в сфері надання податкових стимулів та пільг. Зокрема, необхідно визначити форми та порядок звітування Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України щодо обсягів наданих податкових пільг та стимулів, надання оцінки економічної та соціальної ефективності використання вивільненого фінансового ресурсу, пропозицій щодо вдосконалення механізмів адміністрування таких податкових інструментів.

 

Відділ економічної стратегії

 (О.О. Молдован)

 



[1]Про проведення економічного експерименту щодо державної підтримки суднобудівної промисловості: Закон України від 06.09.2012 р. № 5209-VI // Відомості Верховної Ради. – 2013. – № 36. – Ст.469[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5209-17

[2] Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць: Закон України 06.09.2012 р. № 5205-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5205-17