"Державно-приватне партнерство в контексті попередження та реагування на надзвичайні ситуації: міжнародний досвід, проблеми та перспективи для України". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано кращий світовий досвід з державно-приватного партнерства для запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного, природного та соціально-політичного характеру, а також вітчизняне законодавство з цього питання. Обґрунтовано та запропоновано низку рекомендацій стосовно шляхів розв’язання актуальних організаційно-правових проблем розвитку державно-приватного партнерства для запобігання та реагування на надзвичайні ситуації різного походження в Україні.

 

ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНЕ ПАРТНЕРСТВО В КОНТЕКСТІ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА РЕАГУВАННЯ НА НАДЗВИЧАЙНІ СИТУАЦІЇ: МІЖНАРОДНИЙ ДОСВІД, ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ДЛЯ УКРАЇНИ

 

Забезпечення державою високого рівня безпеки громадян в умовах надзвичайних ситуацій нині стає все більш складним завданням, і Україна, у тому числі декларуючи свої євроінтеграційні устремління, повинна демонструвати та доводити на практиці підвищення ефективності всіх державних механізмів, що забезпечують безпеку людини і громадянина, суспільства і держави. З одного боку, складність цього завдання обумовлена низкою взаємопов’язаних факторів, як-то обмеженість ресурсів, періодичне виникнення економічних криз, стрімкий розвиток технологій, поглиблення економічної глобалізації, підвищення вимог міжнародного співтовариства щодо захисту прав і свобод людини. З іншого боку, мають місце тенденції до зростання ризиків екологічних, техногенних та соціально-політичних загроз, з якими потенційно може зіткнутися суспільство та кожна окрема людина в своєму щоденному житті. Все це разом свідчить про необхідність задіяти додаткові ресурси для здійснення ефективних заходів попередження і реагування на загрози різної природи, у тому числі через розширення співпраці між державним і приватним секторами.

 

Принципи державно-приватного партнерства щодо попередження, реагування та мінімізації наслідків надзвичайних ситуацій широко популяризуються в документах та звітах, підготовлених в рамках діяльності ООН. Так, з метою надання урядам країн інформації щодо принципів, механізмів та кращого досвіду здійснення проектів в рамках державно-приватного партнерства Європейська економічна комісія ООН в 2008 р. оприлюднила «Практичний посібник з питань ефективного управління у сфері державно-приватного партнерства»[1]. В ньому відмічається, що характерними ознаками державно-приватного партнерства є довгостроковість та передача частини ризиків щодо функціонування систем життєзабезпечення приватному сектору. В Хіогській рамковій програмі дій, прийнятій на Всесвітній конференції ООН із зниження ризику лих (2005 р.), з-поміж основних заходів зі зменшення ризиків надзвичайних ситуацій називається[2] (с. 11): «сприяння створенню державно-приватного партнерства для більш активного залучення приватного сектору до боротьби зі стихійними лихами», «заохочення приватного сектору до зміцнення заходів щодо запобігання стихійним лихам…».

 

В розвинених країнах світу державно-приватне партнерство в сфері безпеки є поширеною практикою, яка не просто добре зарекомендувала себе під час реагування на надзвичайні ситуації природного та техногенного походження, а й дозволяє підвищити готовність населення та об’єктів промисловості до таких ситуацій. Наприклад, в США вже звичним стає залучення ресурсів приватних компаній (у вигляді надання постраждалим продуктів харчування, води, притулку, транспорту) при реагуванні та мінімізації наслідків стихійних лих.

 

Ефективне державно-приватне партнерство визнається важливою вимогою для забезпечення стійкості так званої критичної інфраструктури в США («системи та об’єкти, фізичні чи віртуальні, настільки життєво важливі для держави, що недієздатність або знищення таких систем чи об’єктів підриває національну безпеку, економіку, здоров‘я або безпеку населення, або має своїм результатом будь-яку комбінацію з переліченого вище»[3]). Правові основи такого співробітництва визначені в Директиві президента США з національної безпеки № 7[4] та Плані захисту національної інфраструктури[5] (має підзаголовок «Партнерство з метою зміцнення захисту та стійкості»). В п. 25 названої директиви на Міністерство внутрішньої безпеки та федеральні агентства, що відповідають за окремі сектори критичної інфраструктури, покладається завдання щодо співпраці з приватними компаніями, яким належать об’єкти критичної інфраструктури, за такими напрямками:

– визначення, встановлення пріоритетів та координації дій із захисту критичної інфраструктури та основних природних ресурсів;

– полегшення обміну інформацією про фізичні та кіберзагрози, вразливості, інциденти, потенційні заходи із захисту та кращий практичний досвід.

 

Узгодження та координація спільних дій відповідних органів виконавчої влади та приватного сектору здійснюється через функціонування координаційних рад (міжгалузеві, галузеві, регіональні тощо).

 

В схожому форматі співпрацюють з приватним сектором в Канаді. Так, у Національній стратегії захисту критичної інфраструктури Канади[6] зазначається, що уряд Канади бере на себе:

– надання операторам і власникам об’єктів та систем критичної інфраструктури вчасної й точної інформації щодо загроз і ризиків;

– забезпечення місцевої влади та операторів об’єктів і систем критичної інфраструктури планами реагування на надзвичайні ситуації;

– залучення всіх заінтересованих сторін (федеральна влада, місцева влада, бізнесові кола, місцеві громади) до спільної роботи з визначення пріоритетів та ключових заходів щодо зменшення загроз критичній інфраструктурі у кожній з галузей економіки.

 

Різноманітні форми співробітництва в рамках державно-приватного партнерства отримали розвиток як в межах окремих країн-членів ЄС, так і на рівні самого ЄС. Поштовхом до розвитку державно-приватного партнерства на рівні ЄС стало офіційне повідомлення Європейської Комісії[7], в якому зауважується на необхідності створення загальноєвропейського механізму державно-приватного партнерства з метою підвищення стійкості до відмов складних технічних систем шляхом досягнення таких завдань:

– заохочування до обміну інформацією і узагальнення прикладів регулювання та практики забезпечення безпеки з метою покращення загального розуміння проблеми;

– обговорення пріоритетів державної політики, її цілей та критеріїв оцінки їх досяжності в даній галузі;

– розробки базових вимог до систем забезпечення технологічної безпеки та відмовостійкості;

– визначення та поширення передових підходів до забезпечення безпеки та стійкості до відмов.

 

Важливою формою державно-приватного партнерства є співробітництво державних силових структур з приватним сектором задля забезпечення безпеки людей у місцях масового перебування. На цій проблемі зосереджується увага у звіті «Державно-приватне партнерство при здійсненні захисту вразливих цілей: огляд досягнень та здобутків»[8], опублікованому Дослідницьким інститутом з проблем міжрегіональної злочинності та правосуддя ООН. В даному звіті визначені деякі основні принципи державно-приватного партнерства та представлені приклади їх практично застосування.

 

Цікавими в цьому плані є постанови уряду РФ, прийняті напередодні проведення ХХII Олімпійських зимових ігор в м. Сочі (заплановано на 2014 р.). Так, уряд РФ постановою визначив перелік об’єктів, на яких повинен бути посилений фізичний захист на період з 1 червня 2013 р. по 7 січня 2014 р.[9]. Постановою передбачено, що правовласники об’єктів, включених до переліку, мають організовувати їх охорону за власний рахунок, а розрахунок сил та засобів, що залучаються для охорони на об’єктах, а також список інженерно-технічних засобів охорони, схема її організації і правила пропускного режиму затверджуються правовласниками за погодженням з відповідними силовими відомствами.

 

На жаль, в Україні механізму державно-приватного партнерства в сфері попередження та реагування на надзвичайні ситуації приділяється недостатня увага як в базових нормативно-законодавчих актах, так і в роботі відповідних відомств, незважаючи на приватизацію багатьох потенційно-небезпечних підприємств. Чинне українське законодавство регулює державно-приватне партнерство виключно з питань співробітництва між державою (в особі відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування) та приватними інвесторами у межах реалізації проектів, спрямованих на вирішення соціально-економічних проблем важливих для окремих адміністративно-територіальних одиниць[10].

 

На сьогодні через критичну зношеність основних фондів мереж життєзабезпечення в Україні забезпечення їх працездатності та безвідмовності потребує значних інвестицій. Наприклад, модернізація Бортницької станції аерації (м. Київ), за різними оцінками, коштуватиме 5‑9 млрд грн (якщо співставити цю суму з бюджетом столиці на 2013 р., то вона складає до 48 %). Дані Мінрегіону свідчать про незадовільний стан мереж життєзабезпечення, у тому числі й в столиці. Так, за даними Київводоканалу з-понад 4 тис. км водопровідних мереж, які обслуговуються, 859,5 км (20,8 %) повністю амортизовані та перебувають в аварійному стані. Подібна ситуація склалася з електромережами, які здебільшого були побудовані ще за радянських часів і не розраховані на той рівень потужності, що потребують нині споживачі. Аварії на об’єктах життєзабезпечення призводять не тільки до відключень води та тепла, а навіть в деяких випадках й до людських жертв. Так, внаслідок пожежі у котлотурбінному цеху № 2 Вуглегірської ТЕС ПАТ «Центренерго» (березень 2013 р.) було порушено умови життєдіяльності 12,5 тис. мешканців м. Світлодарськ, загинула одна та постраждали десятеро людей. Орієнтовна сума збитків була оцінена сумою понад 36,5 млн грн.

 

Через зношеність основних фондів високим є ризик техногенних аварій на інших промислових підприємствах в Україні в тому числі на об’єктах підвищеної небезпеки. Як приклад можна згадати аварію (викид аміаку через розгерметизацію трубопроводу), що сталася в серпні 2013 р., під час капітального ремонту на Об’єднаному аміачному заводі № 1 ПАТ «Концерн Стирол» в м. Горлівка, під час якої загинуло шестеро чоловік з персоналу, виникла загроза ураження населення.

 

Досі спеціалізовані аварійно-рятувальні служби та приватні компанії не готові до тісної співпраці в умовах надзвичайної ситуації природного походження. Характерним прикладом є ситуація, що утворилася взимку 2012-2013 рр. при масовому відключенні електромереж в Київській обл., коли відповідні служби ДСНС були допущені до об’єктів Київенерго із запізненням на кілька діб.

 

Кодекс цивільного захисту України лише опосередковано торкається питання державно-приватного партнерства. Так, розглядаючи основні завдання єдиної державної системи цивільного захисту (ст. 8, п. 3), можна побачити формат взаємодії між власниками потенційно небезпечних об’єктів та відомствами, що здійснюють контроль над їх безпекою (пп. 4-6, 8). Досить широким є перелік завдань і обов’язків суб’єктів господарювання (ст. 20, п. 1) – він містить 25 пунктів, серед яких привертає увагу 18-й пункт: «створення і використання матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій». Також Кодексом (ст. 32, п. 8) на суб’єкти господарювання покладається обов’язок із утримання за рахунок власних коштів: «захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням … (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)».

 

Подібна ситуація простежується в законах, що регулюють функціонування окремих сфер діяльності, які важливі для організації ефективного реагування на надзвичайні ситуації. Так, в Законі України «Про транспорт», не зважаючи на наявність окремої статті (ст. 15 «Організація роботи транспорту у надзвичайних умовах»), відсутні чіткі роз’яснення щодо умов та порядку використання засобів транспорту, що знаходяться в приватній власності, у випадку настання надзвичайної ситуації. Також, дія Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту (затверджені постановою КМУ від 18.02.1997 р. № 176) не поширюються на транспортні засоби, задіяні для забезпечення обороноздатності, правопорядку та ліквідації наслідків стихійного лиха чи надзвичайної ситуації (п.7), а в п.146, ймовірно, через міркування безпеки пасажирів, сказано, що перевізник має право «обмежувати або припиняти перевезення в разі стихійного лиха, епідемії, епізоотії або іншої надзвичайної ситуації».

 

В Положенні про Державну службу України з надзвичайних ситуацій (затверджено указом Президента України від 16.01.2013 р. № 20/2013) в п. 5 вказується, що ДСНС України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку: залучати «аварійно-рятувальні служби і підрозділи … підприємств, установ, організацій усіх форм власності до проведення заходів із попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій», залучати «фахівців підприємств, установ, зокрема науково-дослідних та проектних, та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) до розгляду питань, що належать до компетенції ДСНС України», залучати «сили і засоби … підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками) до участі у навчаннях з питань цивільного захисту», «одержувати інформацію, документи і матеріали від … підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб», «використовувати телебачення і радіомовлення для оприлюднення повідомлень про надзвичайні ситуації». Ці положення надають можливість ДСНС залучати приватний сектор до заходів із попередження та реагування на надзвичайні ситуації.

 

В Порядку створення і використання матеріальних резервів для запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків (затверджений постановою КМУ від 29.03.2001 р. № 308) в п.4 вказано, що «суб’єктами господарської діяльності, у власності (управлінні) або у користуванні яких є об’єкт (об’єкти) підвищеної небезпеки (далі - підприємства), - об’єктовий запас для запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків, проведення невідкладних відновних робіт». Тобто йдеться виключно про об’єкти підвищеної небезпеки, причому «місця розміщення резервів, номенклатура, обсяги та норми накопичення визначаються керівниками відповідних центральних і місцевих органів виконавчої влади та підприємств і затверджуються відповідними рішеннями їх керівників» (п. 6).

 

Ще один аспект взаємодії між промисловими компаніями та відомствами, що залучаються до реагування на надзвичайні ситуації – це організація оповіщення. Згідно з п. 4 Положення про організацію оповіщення і зв’язку у надзвичайних ситуаціях (затверджено постановою КМУ від 15.02.1999 р. № 192) сигнали оповіщення цивільної оборони, повідомлення про загрозу та виникнення надзвичайних ситуацій, інформація про дії в умовах надзвичайної ситуації доводяться до працівників підприємств, установ, організацій, населення всіма наявними засобами зв’язку, мовлення, оповіщення. В п. 5 даного Положення сказано, що «Підприємства електрозв’язку забезпечують на договірних умовах експлуатаційно-технічне обслуговування апаратури і технічних засобів оповіщення та зв’язку цивільної оборони, що належить до сфери управління центральних та місцевих органів виконавчої влади, знаходяться в пунктах управління, на підприємствах, в установах і організаціях», причому «Оплата послуг зв’язку, вартості експлуатаційно-технічного обслуговування здійснюється за тарифами Держкомзв’язку[11]», а в п. 6: «фінансування робіт, пов’язаних з проектуванням, створенням спеціальних систем централізованого оповіщення, локальних та об’єктових систем оповіщення, їх експлуатаційно-технічне обслуговування провадиться за рахунок власників потенційно небезпечних об’єктів».

 

Слід зазначити, що в проекті Концепції розвитку та технічної модернізації системи централізованого оповіщення про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій (підготовлений ДСНС і оприлюднений в серпні ц.р.) вже передбачається, що удосконалення організації функціонування системи централізованого оповіщення буде досягатися, зокрема, шляхом «залучення … комерційних телерадіокомпаній, а також провайдерів, операторів, власників Internet-мереж, мереж мобільного зв’язку для здійснення оповіщення населення про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій на безоплатній основі».

 

Не можна також говорити, що проблеми такої взаємодії не були усвідомлені та оприлюднені. Навпаки, в Концепції Державної програми забезпечення технологічної безпеки в основних галузях економіки (схвалена Розпорядженням КМУ від 11.06.2003 р. № 351-р) наголошувалося на необхідності усунення основних факторів, що призвели до погіршення технічного стану, з-поміж яких було названо: «недостатнє виконання або зволікання з виконанням комплексних запобіжних заходів, спрямованих на підтримання в належному технічному стані зазначених об’єктів їх власниками, проведенням поточного та капітального ремонту», а серед недоліків, які призводять до подальшого погіршення технічного стану споруд, конструкцій, обладнання та інженерних мереж: «законодавча неврегульованість питань, пов’язаних із системою, порядком та умовами визначення залишкового ресурсу і продовження проектного строку експлуатації для більшості об’єктів, а також із встановленням відповідальності власників цих об’єктів за дотримання передбаченого нормативною, проектною та експлуатаційною документацією режиму їх експлуатації, підтримання належного технічного стану». В цій Концепції зазначалося, що з метою удосконалення нормативно-правової бази у сфері забезпечення надійності і безпечної експлуатації об’єктів промислового, цивільного, комунального, соціального призначення, забезпечення надійності і безпечності експлуатації яких зумовлене інтересами держави, необхідно розробити пропозиції про внесення змін до законодавчих актів України, зокрема задля «посилення відповідальності власників об’єктів за дотримання передбаченого нормативною, проектною та експлуатаційною документацією режиму їх експлуатації, підтримання належного технічного стану».

 

Як приклад позитивних змін, на нашу думку, слід відмітити те, що в Концепції боротьби з тероризмом (схвалена Указом Президента України № 230/2013 від 25.04.2013 р.) державно-приватному партнерству вже відводиться місце серед шляхів запобігання терористичній діяльності в Україні (розділ ІІІ, п. 1): «забезпечення скоординованої роботи суб’єктів боротьби з тероризмом з організаціями і громадськими об’єднаннями у сфері захисту населення та потенційно уразливих об’єктів від терористичних посягань», «налагодження взаємодії суб’єктів боротьби з тероризмом із недержавними суб’єктами охоронної діяльності у вирішенні завдань запобігання терористичним проявам, забезпечення безпеки об’єктів можливих терористичних посягань», «запровадження механізму стимулювання фізичних і юридичних осіб до співпраці із суб’єктами боротьби з тероризмом».

 

Висновки та рекомендації

Вивчення основних принципів та особливостей здійснення державно-приватного партнерства щодо попередження та реагування на надзвичайні ситуації, аналіз документів міжнародних організацій та досвіду провідних країн світу в цьому напрямку, а також аналіз ситуації в Україні, дозволяє зробити такі висновки.

1.  Розширення співпраці між державним і приватним секторами є вкрай важливим для забезпечення безпеки людини, суспільства і держави в умовах, коли на перший план виходять невійськові загрози. Доцільність такого підходу підтверджено досвідом провідних країн світу.

2. Розвиток механізмів державно-приватного партнерства визнається однією з основних задач при побудові ефективної системи попередження та реагування на природні лиха, забезпеченні захисту критичної інфраструктури, організації безпеки місць масового перебування людей тощо.

3. В Україні, не зважаючи на досвід реагування на надзвичайні ситуації природного та техногенного характеру, розроблену нормативну базу в сфері цивільного захисту, регуляторних документів в сфері техногенної безпеки та практику роботи профільних відомств питання організації ефективного державно-приватного партнерства в згаданих сферах залишається не вирішеним.

Зважаючи на вищесказане, вважаємо за доцільне запропонувати наступне.

1.  Зростання ролі державно-приватного партнерства в попередженні та реагуванні на надзвичайні ситуації різного походження вимагає удосконалення відповідної нормативно-правової бази України, яка б визначала права та обов’язки приватного сектору для умов надзвичайних ситуацій, зокрема:

– враховуючи наявність на території держави об’єктів підвищеної небезпеки, які знаходяться в приватній власності, а також критичний стан зношеності основних фондів на багатьох об’єктах життєзабезпечення, доцільним вважається залучення ресурсів приватного сектору задля підвищення безпеки як самих об’єктів, так і територіальних громад, залучення приватних інвестицій для виконання науково-дослідних програм;

– доцільно передбачити в Типовому положенні про функціональну підсистему єдиної державної системи цивільного захисту (проект підготовлений ДСНС) укладання угод про залучення ресурсів (за напрямами роботи відомства, що утворило функціональну підсистему), якими володіють підприємства та установи, на випадок реагування на надзвичайні ситуації державного, регіонального та місцевого рівня;

– доцільно передбачити в Типовому положенні про територіальну підсистему єдиної державної системи цивільного захисту (проект підготовлений ДСНС) залучення представників бізнесових кіл регіону до вирішення питань попередження надзвичайних ситуацій, формування регіональних координаційних рад з цього питання, інвентаризації ресурсів, необхідних для реагування на надзвичайні ситуації;

– з огляду на підготовку до проведення в Україні спортивних змагань міжнародного рівня (Євробаскет-2015) доцільним вважається внесення змін до чинного законодавства, з метою врегулювання питань відповідальності держави та власників соціально-значимих об’єктів щодо забезпечення безпеки людей.

2. З метою налагодження державно-приватного партнерства в сфері попередження та реагування на надзвичайні ситуації доцільно передбачити залучення представників приватного сектору до роботи регіональних, районних та міських Комісій з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

Відділ екологічної та техногенної безпеки

(Д.С. Бірюков)