"Механізми вдосконалення законодавчого забезпечення організації і проведення парламентських слухань в Україні". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці розглядаються особливості законодавчого регулювання організації і проведення парламентських слухань в Україні, а також проблеми подальшої імплементації прийнятих на них рішень. На основі проведеного аналізу надані пропозиції щодо вдосконалення даної форми парламентської роботи в Україні.

 

МЕХАНІЗМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ, ОРГАНІЗАЦІЇ І ПРОВЕДЕННЯ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ СЛУХАНЬ В УКРАЇНІ

 

Відповідно до п. 33 ст. 85 Конституції України щодо повноважень Верховної Ради (ВР) України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених Основним Законом. Одним з механізмів реалізації цього конституційного положення є проведення парламентських слухань. Крім цього, парламентські слухання можна розглядати як особливу форму залучення громадськості та зовнішніх експертів до обговорення у парламенті окремих питань або законопроектів, що, з одного боку, - повинно підвищувати якість законодавчого процесу, а з іншого - сприяти відкритості вищого представницького органу країни. Третім завданням парламентських слухань є збір інформації депутатами щодо питань, які виносяться на обговорення.

 

Таким чином, інститут парламентських слухань в Україні має особливо важливе значення у практиці реалізації вищим представницьким органом країни своїх контрольних та законотворчих функцій. Проте, низка недоліків, притаманних системі законодавчого регулювання організації та проведення парламентських слухань, а також деякі негативні аспекти парламентської практики не дозволяють у повній мірі ефективно використовувати цю форму роботи народних депутатів.

Виділяють кілька стадій роботи вищого представницького органу країни, на яких можуть проводитися парламентські слухання:

1) виявлення проблеми та усвідомлення потреби у її законодавчому регулюванні;

2) розгляд законопроекту у першому – третьому читаннях;

3) контроль за реалізацією закону/законів[1].

 

Організація та проведення парламентських слухань в Україні регламентуються Законами України «Про Регламент Верховної Ради України» (в якому цим питанням присвячена окрема Глава 39 Розділу VІ), «Про комітети Верховної Ради України» та «Про статус народного депутата України». Крім того, Апаратом ВР України та Головним організаційним управлінням були розроблені «Методичні рекомендації щодо проведення парламентських слухань та слухань у комітетах Верховної Ради України сьомого скликання» (2013 р.).

 

Говорячи про недоліки законодавчого регулювання організації і проведення парламентських слухань в Україні, проблеми подальшої імплементації прийнятих на них рішень, а також деякі негативні риси, притаманні вітчизняній парламентській практиці, ‑ необхідно, в першу чергу, звернути увагу на низку процедурних проблем та нормативно-правових суперечностей.

 

Суперечливий характер визначення переліку суб’єктів ініціювання проведення парламентських слухань в законодавстві України

Згідно з ч. 1 ст. 234 Регламенту ініціаторами проведення парламентських слухань, можуть бути як комітет/комітети (питання про розгляд постанови, якою ініціюється проведення парламентських слухань включається до порядку денного ВР без голосування), так і Погоджувальна рада депутатських фракцій (депутатських груп). Необхідно звернути увагу на той факт, що положення про Погоджувальну раду не увійшло до Глави 39, а міститься у п. 6 ч. 14 ст. 73 Глави 14 Розділу ІІІ Регламенту ВР України.

 

Закон України «Про комітети Верховної Ради України» розширює коло суб’єктів ініціативи проведення парламентських слухань, додавши до цього переліку у п. 4 ч. 1 ст. 14 Розділу ІІ Парламент, який може надати профільному комітету/комітетам доручення з їх організації та проведення.

 

Таким чином, ініціювати проведення парламентських слухань мають право:

- комітет, або кілька комітетів разом;

- Погоджувальна рада депутатських фракцій (депутатських груп);

- Парламент в цілому.

 

При цьому необхідно вказати, що оскільки комітети ВР України та Погоджувальна рада не є суб’єктами права законодавчої ініціативи, то відповідний проект постанови щодо ініціювання проведення парламентських слухань вноситься народними депутатами України – які як правило (але не обов’язково*) є членами комітету.

 

Таким чином була створена правова колізія – ініціаторами та організаторами проведення парламентських слухань у законодавстві України визначені, зокрема, комітети ВР та Погоджувальна рада, проте у реальності проекти постанови вносяться народними депутатами. Народні депутати, які не представляють позиції якогось комітету, хоча про це і не згадується у Регламенті, в принципі можуть вийти з такою ініціативою і мають заручитися підтримкою більшості від конституційного складу ВР, яка в свою чергу повинна визначити профільні комітети, відповідальні за проведення парламентських слухань. Проте такий порядок не унормований законодавством України і не мав прецедентів за останні кілька років. Те саме стосується і Погоджувальної ради, яка у ВР VII скликання жодного разу не виступила ініціатором проведення парламентських слухань. Процедура її участі у цьому процесі Регламентом Верховної Ради України також залишається невисвітленою.

 

Після того, як Постановою ВР України № 3547-IV від 16.03.2006 р., у зв’язку з прийняттям Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» було скасовано «Положення про проведення парламентських слухань у Верховній Раді України» від 11.12.2003 р., з переліку суб’єктів ініціювання проведення парламентських слухань були вилучені Кабінет Міністрів України (КМУ), Національний банк України та Президент (у Положенні передбачалося, що всі суб’єкти законодавчої ініціативи мають право звертатися до ВР України з проектами постанов ВР України про проведення парламентських слухань). З одного боку, таке вилучення обмежує права вище перелічених суб’єктів законодавчої ініціативи на організацію широкого громадського та експертного обговорення у парламенті їх законопроектів. З іншого, ‑ закріплення права ініціювати проведення парламентських слухань лише за народними депутатами логічно пов’язано з тим фактом, що дана форма роботи є виключно парламентською і має використовуватися у міру необхідності самими депутатами для більш зваженого прийняття рішень.

 

Проблеми організації та проведення парламентських слухань

Організація проведення парламентських слухань, як вже зазначалося вище, українським законодавством покладається на відповідні профільні комітети, які згідно з пп. 4 та 5, ч. 1, ст. 28 Глави 3 Розділу ІІІ Закону України «Про комітети Верховної Ради України» готують висновки на аналітичні та довідкові матеріали, подані до ВР України КМУ, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, для розповсюдження серед народних депутатів України зазначених матеріалів не пізніше ніж за п’ять днів до проведення парламентських слухань (це положення повторюється в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України», ст. 235); готують проекти постанов ВР України щодо схвалення відповідних рекомендацій за результатами парламентських слухань.

 

Необхідно вказати, що у багатьох експертів цілком обґрунтовано викликає застереження практика завчасної (до проведення парламентських слухань) підготовки проекту рекомендацій. Сам проект рекомендацій на парламентських слуханнях як правило не обговорюється (лише може розповсюджуватися) і ніколи не голосується. За підсумками обговорення проект рекомендацій подається (часто через кілька місяців) до ВР України, яка приймає його більшістю від свого конституційного складу у вигляді постанови. Необхідно відзначити, що на даний момент ВР VII скликання не затвердила остаточно своєю постановою жодного проекту рекомендацій парламентських слухань, проведених раніше. Що, у тому числі, свідчить про якість підготовки рекомендаційних частин комітетами.

 

Як визначено статтею 235 Регламенту ВР України, для участі в парламентських слуханнях запрошуються представники органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій, інших об’єднань громадян, наукових установ, представників громадськості, які виявили бажання взяти в них участь і подали не пізніш як за п’ять днів відповідну заявку до комітету, що проводить підготовку до слухань.

 

Комітет, який здійснює підготовку до проведення парламентських слухань, формує список запрошених осіб, порядок проведення слухань та черговість виступів їх учасників. Список запрошених осіб та порядок проведення парламентських слухань вносяться для погодження з Головою Верховної Ради України не пізніше як за три дні до їх проведення.

 

Інформаційні матеріали серед запрошених гостей парламенту можуть розповсюджуватися у день проведення парламентських слухань, що також не сприяє якості роботи і ставить експертів та громадськість у нерівне становище порівняно із народними депутатами.

 

У «Методичних рекомендаціях щодо проведення парламентських слухань та слухань у комітетах Верховної Ради України сьомого скликання» Апарат та Головне організаційне управління ВР України вказують на той факт, що часто для заповнення сесійної зали (розрахованої на 500 осіб) запрошуються представники учбових закладів (в основному студенти). В результаті цього не завжди забезпечується належний порядок у сесійній залі. Сам рівень представництва також у не повній мірі відповідає поставленій меті. Натомість, існує негативна практика ігнорування депутатами парламентських слухань.

 

Особливості оформлення проекту постанови та рекомендацій парламентських слухань

Проект постанови ВР України про рекомендації парламентських слухань, як правило, має такі складові постановляючої частини: схвалення рекомендацій парламентських слухань; доручення КМУ (із зазначенням терміну виконання) проінформувати парламент про стан їх реалізації; доручення Апарату ВР забезпечити видання збірки матеріалів за результатами цих слухань (в разі необхідності); доручення головному (в процесі організації слухань) комітету забезпечити контроль за виконанням цієї постанови.

 

Незважаючи на той факт, що Методичні рекомендації зазначають, що на парламентські слухання не варто виносити «глобальних» питань, які потребують залучення великої кількості учасників-фахівців, тривалих строків їх реалізації та значних фінансових ресурсів, - значна частина парламентських слухань, проведених у 2010-2013 рр. мала саме такий характер. Теми їх проведення не були вузько зосередженими на вирішенні конкретних законодавчих питань, а стосувалися часто галузевих проблем, розв’язання яких передбачало дуже широкий перелік різних за характером заходів, багато відповідальних за виконання органів та додаткові бюджетні витрати. Наприклад: «Молодь за здоровий спосіб життя» (03.11.2010 р.); «Етнонаціональна політика України: здобутки та перспективи» (11.01.2012 р.); «Українська трудова міграція: стан, проблеми та шляхи їх вирішення» (03.07.2013 р.) тощо.

З вище згаданими особливостями парламентської практики пов’язана, у тому числі, головна проблема ефективності даної форми роботи ВР України – виконання та контроль за виконанням рекомендацій парламентських слухань.

 

Проблема контролю за виконанням рекомендацій парламентських слухань

Аналіз, проведений Апаратом та Головним організаційним управлінням ВР України, практики реалізації парламентських слухань засвідчив той факт, що лише третина доручень виконується повністю, інша третина частково, а ще третина зовсім не виконується. В значній мірі, як зазначається в Методичних рекомендаціях, це пов’язано з недостатнім рівнем контролю з боку парламентських комітетів.

 

Очевидно, що крім періодичного заслуховування на засіданнях комітету представників органів виконавчої влади про хід реалізації рекомендацій, комітетам доцільно раз на рік інформувати безпосередньо Прем’єр-міністра України про виконання Урядом відповідних парламентських доручень.

 

Висновки та рекомендації

З вищезазначених положень випливає кілька проблем, пов’язаних з проведенням та ефективністю функціонування інституту парламентських слухань. Деякі з них можуть бути вирішенні лише у законодавчому полі, інші – потребують практичного розв’язання:

 

1. У зв’язку з тим, що не всі суб’єкти ініціювання проведення парламентських слухань, визначені законодавством України, згадуються у Главі 39 Розділу VІ Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», доцільно додати до даного переліку Погоджувальну раду депутатських фракцій (депутатських груп) та Парламент.

 

Крім того, необхідно звернути увагу на відсутність у переліку можливих ініціаторів проведення парламентських слухань народних депутатів України, що обмежує їх права як суб’єктів законодавчої ініціативи та представників виборців, а також суперечить реальній практиці роботи парламенту.

 

2. Список учасників парламентських слухань затверджується у комітеті/комітетах організаторах слухань. Проте, бажаючі можуть звернутися до організаторів з проханням внести їх до списків запрошених. Для забезпечення цього права громадян на участь доцільно до вимоги публікації Рішення ВР про проведення парламентських слухань в газеті «Голос України» у 10-денний строк після дня його прийняття додати вимогу щодо обов’язкового оприлюднення інформації про проведення парламентських слухань на сайті ВР України в аналогічні терміни.

 

3. Ст. 235 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» допускає поширення інформаційних матеріалів, у тому числі – отриманих від державних органів влади, серед народних депутатів мінімум за п’ять днів, проте серед інших учасників парламентських слухань – лише під час реєстрації в день проведення слухань.

 

З метою своєчасного забезпечення інформаційними матеріалами всіх учасників парламентських слухань доцільно передбачити обов’язковість їх розміщення на сайті ВР України мінімум за п’ять днів до запланованого проведення слухань.

 

4. Слід розглянути можливість внесення до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» положення, яке б зобов’язувало всі фракції та депутатські групи надсилати своїх представників для участі у парламентських слуханнях.

 

5. Предмет парламентських слухань має бути максимально звужений, а рекомендації повинні містити конкретні доручення органам державної влади, комітету ВР до відання якого належить питання, що було предметом слухань, а (в разі необхідності) органам місцевого самоврядування. 

 

6. Формулювання рекомендацій повинні містити чіткі завдання стосовно розробки проектів законів, державних програм з визначенням основних концептуальних засад цих проектів. Якщо рекомендації пропонують збільшення фінансування певних програм чи заходів, то необхідно зазначати джерела їх покриття.

 

Крім того, доцільно формулювати рекомендації, розраховані на їх виконання протягом повноважень поточного складу парламенту.

 

Відділ політичних стратегій

 (І.А. Павленко)



[1] Світова практика та український досвід використання механізму парламентських слухань та слухань у комітетах як інструменту контрольної функції парламенту. Інформаційно-аналітичне дослідження. Частина 1. Лабораторія законодавчих ініціатив. – К., 2004 р. – С. 11-12.

* Так, у ВР VII скликання єдиним таким прецедентом стало проведення парламентських слухань на тему: «Забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Проблеми і дієві механізми їх вирішення», коли з 4-х народних депутатів ініціаторів внесення проекту постанови про проведення парламентських слухань лише один депутат (Пацкан В.В.) був представником Головного комітету-організатора ‑ Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. Інші троє представляли різні комітети взагалі не заявлені як співорганізатори слухань. В усіх інших випадках ініціаторами проведення парламентських слухань виступали представники комітетів-організаторів.