"Актуальні проблеми правового забезпечення мовної політики держави". Аналітична записка



Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто окремі аспекти державної мовної політики. На основі аналізу законодавчих актів, зокрема, Закону «Про засади державної мовної політики», виявлено проблеми, які можуть мати негативний вплив на соціокультурну і політичну цілісність Українського народу.

 

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МОВНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ

 

Мова є основою національної культури. У ній зберігаються культурні коди нації, акумулюється її історична пам'ять. Вона є важливою складовою національної ідентичності й транслятором здобутків інших культур. Рівень розвитку мови корелюється з рівнем культурного розвитку нації.

 

Тому захист і розвиток національної мови повинні бути неодмінною складовою політики цивілізованої держави, що має відображатися і в її законодавстві. Такий підхід притаманний, наприклад, Франції (Loi Toubon – «Закон Тубона» від 4 серпня 1994 року), Російській Федерації (Федеральный Закон «О государственном языке Российской Федерации» від 25 травня 2005 року), Польщі (Ustawa o języku polskim – Закон про польську мову від 7 жовтня 1999 року).

 

Для України це питання завжди було актуальним, але й досить контроверсійним, враховуючи складну спадщину, яку вона отримала у мовній сфері. До того ж  уже на ранніх етапах існування Української держави виявилася стійка тенденція політизувати мовні проблеми, особливо напередодні парламентських і президентських виборів. Можливо, тому українська мовна політика тривалий час не вирізнялася визначеністю і послідовністю. Базовими нормативними документами у цій сфері донедавна були морально застарілий Закон «Про мови в Українській РСР» від 28 жовтня 1989 року і Закон «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» від 15 травня 2003 року, доцільність прийняття якого, як і приєднання України до Хартії 2 травня 1996 року, й досі залишаються дискусійними в українській суспільній думці. На неоднозначні наслідки ратифікації Україною Хартії звертали увагу і зарубіжні аналітики: «Хартія була спеціально розроблена з метою зменшити побоювання урядів, які б негативно реагували на все, що загрожувало національній єдності або територіальній цілісності держави… Сьогодні…, принаймні, в Україні, Хартія зіграла зовсім іншу роль» [1].

 

Потрібно зазначити, що далеко не всі країни-члени Ради Європи приєдналися до цього документу. Хартію не підписали Албанія, Андорра, Бельгія, Болгарія, Грузія, Греція, Ірландія, Латвія, Литва, Монако, Португалія, Сан-Марино, Туреччина, Естонія. Підписали її, але не ратифікували: Азербайджан, Македонія, Італія, Ісландія, Мальта, Молдова,  Російська Федерація, Франція [2].

 

У матеріалі Аналітичного управління Апарату Державної Думи Російської Федерації «К вопросу о ратификации Россией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств» (2010 рік) зазначалися деякі проблеми, пов’язані з імплементацією Хартії: «Как показывает практика, главная особенность Хартии заключается в том, что она рассчитана на государства с небольшим количеством региональных языков и языков национальных меньшинств, с укоренившимися традициями защиты этих языков при их, как правило, повсеместном использовании в других государствах, а также широким набором конкретных, дорогостоящих мер для претворения в жизнь целей и принципов Хартии. Как свидетельствует иностранный опыт ратификации и имплементации Хартии, страны с большим по европейским меркам количеством языков национальных меньшинств (среднее количество языков национальных меньшинств – 3), например Германия, испытывают огромные затруднения с выполнением обязательств организационного характера, в финансировании СМИ и т.д., чем вызывают критику Комитета экспертов» [3].

 

Нагадаємо, що в Німеччині положення Хартії застосовуються до семи мов, в Україні – до тринадцяти.

 

Привести чинне законодавство України у відповідність до Європейської хартії регіональних мов і мов меншин був покликаний Закон «Про засади державної мовної політики» від 3 липня 2012 року. Однак між ним і Законом «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» є істотні змістовні відмінності.

 

Згідно з Законом «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» в Україні положення Хартії застосовуються до білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської мов.

 

Згідно з Законом «Про засади державної мовної політики» заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, поширені на російську, білоруську, болгарську, вірменську, гагаузьку, ідиш, кримськотатарську, молдавську, німецьку, новогрецьку, польську, ромську, румунську, словацьку, угорську, русинську, караїмська, кримчацьку мови. Перелік суттєво розширено за рахунок вірменської, ромської, русинської, караїмської, кримчацької мов. Також були уточнені поняття «грецької» і «єврейської» мов.

 

Особливо цікавим є включення до списку мов, які, згідно з Законом, дозволяється на регіональному рівні використовувати в освіті, судочинстві, роботі державних підприємств, установ та організацій тощо, русинської мови, при тому, що саме питання існування русинів як окремого етносу в Україні є контроверсійним і надзвичайно політизованим. Сумнівно, що зазначені функції зможуть виконувати ромська, караїмська і кримчацька мови. Перша – через відсутність понаддіалектної норми, дві інші – через надзвичайно малу чисельність в Україні караїмів і кримчаків (близько 1200 і близько 400 осіб відповідно), з яких далеко не всі володіють мовою свого народу.

 

Закон «Про засади державної мовної політики» суттєво розширює сферу застосування регіональних мов або мов меншин порівняно із законом про ратифікацію Європейської хартії.

 

Наприклад, в останньому передбачалася можливість у процесі судочинства подання клопотань, доказів та інших документів регіональними мовами або мовами меншин [4]. У першому (ст. 14) дозволяється здійснення судами провадження цими мовами, а також їх використання при проведенні досудового розслідування, дізнання та прокурорського нагляду [5].

 

В останньому передбачалося «використання регіональних мов або мов меншин у рамках регіонального або місцевого самоврядування» [4]. У першому (ст. 11) передбачається використання цих мов і в роботі місцевих органів державної влади [5].

 

Аналіз самого Закону «Про засади державної мовної політики» виявив низку недоліків методологічного і правового характеру.

 

Так, у ст. 1 рідна мова визначається як «перша мова, якою особа оволоділа в ранньому дитинстві». Таким чином, ідентифікація рідної мови, згідно з цим положенням, не залежить від вибору чи уподобань особи, оскільки базується на об’єктивному і незмінному критерії. Однак це суперечить п. 1 ст. 3, де йдеться про право кожного «вільно визначати мову, яку вважає рідною» [5].

 

У законі є неузгодженості з чинним законодавством. Так, у ст. 4 зазначається: «Якщо чинним міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені в законодавстві України про мови, то застосовуються норми, які містять більш сприятливі положення щодо прав людини». Однак ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України» чітко визначає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору» [5].

 

Викликає запитання п. 8 ст. 5, де одним із принципів державної мовної політики визначається «поважання меж ареалу розповсюдження регіональних мов або мов меншин з метою забезпечення того, щоб існуючий або новий адміністративно-територіальний устрій не створював перешкод для їх розвитку» [5]. Якщо довести думку, закладену в цьому принципі, до логічного завершення, то адміністративні кордони мають бути узгоджені з мовними кордонами, а в ідеалі – збігатися з ними. Однак адміністративно-територіальне розмежування за мовним критерієм – це прямий шлях до федералізації країни. 

 

Закон фактично урівнює державну та регіональні мови або мови меншин за сферами застосування, що нівелює зміст поняття «державна мова». Наведемо найбільш яскраві приклади.

 

У діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування

У п. 1 ст. 9 говориться, що хоча «засідання Верховної Ради України, її комітетів і комісій ведуться державною мовою», «промовець може виступати іншою мовою» [5]. Реалізація цієї можливості на практиці може призвести до того, що засідання, принаймні, комісій і комітетів, будуть проводитися недержавною мовою за винятком реплік ведучого. Право народних депутатів використовувати недержавну мову при виконанні своїх службових обов’язків робить прописану у Законі обов’язковість використання державної мови в роботі Верховної Ради порожньою фікцією.

 

Згідно з п. 2 ст.10 «У межах території, на якій поширена регіональна мова або мова меншини… акти місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування приймаються державною мовою або цією регіональною мовою, або мовою меншини (мовами) та офіційно публікуються цими мовами». Також п. 1. ст. 11 визначає, що «У межах території, на якій поширена регіональна мова…, у роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади… може використовуватися регіональна мова. У листуванні цих органів з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати цю регіональну мову» [5].

 

Отже, державні службовці, що працюють у регіональних органах виконавчої влади, одержують реальну можливість користуватися державною мовою лише принагідно або не користуватися нею взагалі. На цьому тлі положення про те, що «посадові та службові особи зобов’язані володіти державною мовою», виглядає декларативним. Таким чином у вертикалі виконавчої влади створюються штучні мовні бар’єри, що не може не вплинути негативно на її діяльність. Також державні службовці в певних регіонах втрачатимуть мотивацію (а в перспективі, й можливості) для професійної мобільності та кар’єрного просування в системі влади, що підсилюватиме в їхньому середовищі автономістські настрої.

 

У сфері освіти і науки

Згідно з ч. 2 ст.20 «громадянам України гарантується право отримання освіти державною мовою і регіональними мовами або мовами меншин. Це право забезпечується через мережу дошкільних дитячих установ, загальних середніх, позашкільних, професійно-технічних і вищих державних і комунальних навчальних закладів з українською або іншими мовами навчання, яка створюється відповідно до потреб громадян згідно із законодавством України про освіту» [5].

 

Це положення, як і п. 3 ст. 20 про те, що «потреба громадян у мові навчання визначається в обов’язковому порядку за заявами про мову навчання, які подаються учнями (для неповнолітніх – батьками або особами, які їх замінюють), студентами при вступі до державних і комунальних навчальних закладів, а також у разі потреби, у будь-який час протягом навчання», суперечить ст. 1 Закону, де сказано, що вживання державної мови є обов’язковим у державних закладах освіти [5].

 

Застосування цих положень дозволить шляхом елементарних маніпуляцій за лічені роки деукраїнізувати вищі навчальні заклади в окремих регіонах країни, тим більше, що в деяких регіонах вони й досі є українськими лише формально. Невдовзі постане питання про працевлаштування фахівців, які отримали вищу освіту недержавною мовою, отже, про впровадження або збереження цієї мови у відповідних сферах професійної діяльності, що, втім, вже передбачено законом.

 

Ст. 21 урівнює використання державної мови і регіональних мов або мов меншин у науковій сфері: «Громадянам України гарантується право вільного використання у сфері наукової діяльності державної, регіональних мов або мов меншин, інших мов. Держава сприяє створенню відповідної мовної інфраструктури, що включає можливість використовувати у науковій діяльності державну, регіональні мови або мови меншин… проводити наукові заходи, публікувати результати науково-дослідних робіт і наукові видання, здійснювати інші подібні дії. Результати науково-дослідних робіт оформляються державною, регіональною мовою або мовою меншин, іншою мовою – за вибором виконавців робіт» [5].

 

Застосування цього положення створить значні проблеми в системі наукового обміну, атестації кадрів, а в перспективі може призвести до розпаду наукового простору країни, переорієнтації вищих навчальних закладів і наукових установ на наукові центри інших країн.

 

Аналогічні приклади з Закону можна навести стосовно сфери судочинства, правоохоронної діяльності, культури тощо.

 

Коли йдеться про підтримку державної мови, Закон обмежується декларативними положеннями про «обов’язкове застосування» «на всій території України при здійсненні повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової гілок влади», а також про «сприяння використанню» (ст. 6, п. 2). При цьому обов’язковість застосування української мови у зазначених сферах нівелюється п. 1 ст. 9, п. 1. ст. 11 і п. 1 ст. 14 [5].

 

Натомість обов’язковість підтримки регіональних мов і мов меншин визначається в Законі цілком імперативно й адресно: «У межах території, на якій поширена регіональна мова або мова меншини… здійснення заходів щодо розвитку, використання і захисту регіональної мови або мови меншини, передбачених цим Законом, є обов'язковим для місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, установ, організацій, підприємств, їх посадових і службових осіб, а також громадян-суб'єктів підприємницької діяльності та фізичних осіб» (ст. 7 п. 7). Щоправда, незрозуміло, на якій підставі й яким чином можуть бути залучені до здійснення зазначених заходів фізичні особи. Крім того, дане положення вочевидь суперечить п. 2 ст. 3 цього ж закону, де говориться про те, що «кожен… має право вільно користуватися будь-якою мовою у суспільному та приватному житті, вивчати і підтримувати будь-яку мову» [5].

 

Висновки

1. Упровадження регіональних мов або мов національних меншин у роботу місцевих органів державної влади, самоврядування, судочинство, освіту з відповідними кваліфікаційними вимогами при доборі службовців, суддів, вчителів та викладачів знизить соціальну мобільність у середині країни, призведе до поступового взаємного відчуження регіонів.

 

Водночас можна передбачити зростання культурного (а в перспективі економічного та політичного) тяжіння цих регіонів до країн, частиною яких вони колись були. Особливо цьому сприятиме створення повнопрофільної системи державної освіти на регіональних мовах. Вищі навчальні заклади вже невдовзі почнуть орієнтуватися на освітні стандарти відповідних країн, а також на потреби їх ринку праці.

 

2. Формально зберігаючи за українською мовою статус державної, Закон створив практично нездоланні перешкоди на шляху до її перетворення на мову міжнаціонального спілкування, що тільки й може реально забезпечити мовну, а отже й культурну, політичну єдність української громадянської нації.

 

Історичний досвід показує, що коли державна мова залишається лише мовою офіціозу й окремої, нехай і «титульної», етнічної групи, але втрачає позиції в інформаційній, освітній, соціально-культурній сферах, це створює підґрунтя для мовного і культурного сепаратизму, який рано чи пізно перероджується у політичний сепаратизм.

 

Тому в будь-якій країні з подібною ситуацією раціональна політика має бути спрямована на подолання мовної двоїстості.  Однак логічний шлях досягнення цієї мети – надати через систему освіти можливість кожному громадянину вивчити державну мову на рівні, який би дозволив йому вільно діяти і вдосконалювати свої професійні навички в будь-якій сфері суспільного життя – фактично відкидається Законом «Про засади державної мовної політики». Натомість створюється ситуація, коли значна частина громадян якщо й знатиме державну мову, то лише на елементарному рівні – «в обсязі, достатньому для інтеграції в українське суспільство» (ст. 20 п. 1), оскільки у школах з регіональною мовою навчання українською мовою викладатиметься лише українська мова і література (ст. 20 п. 8). У цивілізованих країнах володіння державною мовою в такому обсязі вважається припустимим для мігрантів, але не для громадян.

 

3. Закон фактично зберігає за російською мовою статус мови міжнаціонального спілкування. Зокрема, п. 5 ст. 10 встановлює, що тексти офіційних оголошень, повідомлень «у межах території, на якій… поширена регіональна мова (мови)… можуть розповсюджуватись у перекладі цією регіональною або російською мовою (мовами)». Другий періодичний громадський звіт про виконання в Україні положень Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, підписаний одним із авторів Закону «Про засади державної мовної політики» В. Колісниченком, служить додатковим підтвердженням думки про те, що передбачений Законом статус російської мови як регіональної або мови меншини є для його авторів перехідним: «Русский язык нельзя считать обычным языком национального меньшинства в Украине... статус, который предоставлен русскому языку в Украине, не соответствует сложившейся ситуации в языковой сфере и широте его распространения». «Русский язык звучит во всех уголках Украины. Он выступает значительным социокультурным фактором развития и сплоченности страны, важнейшим средством коммуникации как внутри государства, так и для поддержания отношений с соседними странами». [6].

 

За умов домінування російської мови і культури коштом витіснення і маргіналізації української мови і культури, анклавізації деяких іншомовних регіонів з дедалі більшою переорієнтацією їх на власні культурні метрополії, міжкультурний діалог у межах українського соціуму, культурна інтеграція Українського народу втрачають будь-яку перспективу, оскільки зникає ядро інтеграції, а потенційні суб’єкти згаданого діалогу втрачають мотивацію до його ведення.

 

4. Застосування норм Закону «Про засади державної мовної політики»  до деяких, зазначених у ньому мов меншин, є практично неможливим. Такі мови, як караїмська або кримчацька, потребують спеціальних програм для свого збереження, а ромська мова, представлена низкою досить відмінних між собою діалектів – уніфікації.

 

Включення до згаданого переліку мов русинської, враховуючи внутрішньо- і зовнішньополітичний контекст русинського питання, виглядає провокаційним, як спроба нав’язати українській державній владі певну позицію в цьому питанні.

 

Пропозиції

1. У межах компетенції робочої групи для розробки та внесення системних пропозицій з удосконалення законодавства щодо порядку застосування мов в Україні, створеної за дорученням Президента України від 8 серпня 2012 року, необхідно розглянути питання щодо суттєвої ревізії правової бази застосування мов в Україні на предмет її відповідності потребам розвитку, загального поширення в межах країни і зміцнення міжнародних позицій державної мови.

 

2. Враховуючи досвід деяких зарубіжних країн, доцільно врегулювати застосування державної мови і регіональних мов або мов національних меншин окремими законодавчими актами.

 

3. Оскільки згадана робоча група є тимчасовим органом, а вирішення мовних проблем в Україні є справою тривалого часу, доцільно створити постійно діючий колегіальний консультативно-дорадчий орган з мовних питань при Кабінеті Міністрів України.

 

4. Необхідно розробити програми: збереження мов, які знаходяться на межі зникнення – караїмської та кримчацької; вироблення єдиної літературної норми ромської мови.

 

Відділ гуманітарної політики

 (О.М Литвиненко)

 

Додаток

Список використаних джерел

1. Соколовский С. В. Международный опыт имплементации Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. // [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.academia.edu/2189679/

2. Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств.

Статус на 27/5/2013. // [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=148&CM=&DF=&CL=RUS

3. К вопросу о ратификации Россией Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств // [Електронний ресурс] – Режим доступу:   http://iam.duma.gov.ru/node/3/4736

4. Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» // [Електронний ресурс] – Режим доступу: zakon.rada.gov.ua/laws/show/802-15

5. Закон України «Про засади державної мовної політики» // [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/5029-17.

6. Второй периодический общественный отчет об исполнении в Украине положений европейской хартии региональных языков или языков меньшинств // [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.xn--b1adccaencl0bewna2a.xn--p1ai/index.php/articles/42-articles/2963-vtoroi-periodicheskii-obschestvennyi-otchet-ob-ispolnenii-v-ukraine-polojenii-evropeiskoi-hartii-regionalnyh-yazykov-ili-yazykov-menshinstv




читайте також:


«Оцінка стану забезпечення політичних прав впо: основні проблеми і перспективи їх розв’язання». Аналітична записка
«Інституалізація громадянської освіти в Україні:перші кроки і перспективи». Аналітична записка
«Актуальні питання поточного етапу впровадження медіаосвіти в Україні». Аналітична записка
«Вдосконалення національного законодавства у сфері свободи совісті та свободи релігії».
«Актуальні проблеми реалізації державної політики у сфері розвитку креативних і культурних індустрій». Аналітична записка