"Щодо оптимізації системи загальнообов'язкового державного соціального страхування". Аналітична записка

Анотація

 

У записці проаналізовано розбіжності у підходах до організації різних видів соціального страхування. Розглянуто сучасні тенденції в реформуванні системи соціального страхування. Запропоновано комплексний системний підхід до вдосконалення системи соціального страхування.

 

ЩОДО ОПТИМІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ЗАГАЛЬНООБОВ’ЯЗКОВОГО  ДЕРЖАВНОГО СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ

 

Наразі в Україні провідне місце в системі соціального захисту громадян посідає загальнообов‘язкове державне соціальне страхування. Воно передбачає матеріальну підтримку громадян при виникненні страхових випадків за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або роботодавцем, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.

 

Залежно від страхового випадку, законом передбачено такі види загальнообов’язкового державного соціального страхування:

• пенсійне страхування;
• страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням;
• страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності;
• страхування на випадок безробіття;
• медичне страхування[1].

Організаційно-адміністративне забезпечення такої діяльності (за винятком медичного страхування) на підставі профільних законів здійснюється відповідними фондами, а саме:

• Пенсійним фондом України (далі – ПФУ);
• Фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі – ФВП)[2];
• Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України (далі – ФНВ);
• Фондом загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (далі – ФБ).

Функціонування усіх чотирьох фондів зумовлено єдиною логікою, що спирається на страховий принцип. Вказані фонди призначені для соціальної допомоги громадянам, які з певних причин  опинились у скрутних життєвих умовах унаслідок втрати заробітку. Основна розбіжність полягає в тому, що для ФВП, ФНВ та ФБ ймовірність настання страхового випадку менша 100 %, тоді як для ПФУ вона становить 100 %[3]. При цьому в діяльності фондів відсутні будь-які регіональні, галузеві та інші розбіжності принципового характеру: учасниками фондів, а отже й застрахованими особами є усі без винятку працівники, за яких сплачуються страхові внески. За вказаної умови навіть громадянство застрахованої особи не має значення.

 

Отже, логічно припустити, що в силу спільної логіки функціонування усі чотири фонди повинні мати спільні ознаки, насамперед:

• організаційно-правовий статус;
• структура органів управління;
• підзвітність та підконтрольність;
• ступінь транспарентності.

Організаційно-правовий статус. Згідно ст. 14 Закону України «Основи законодавства України про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування» страхові фонди є некомерційними самоврядними організаціями. Чинне законодавство не містить прямого визначення цього терміну. Згідно з класифікацією інституційних секторів економіки України «некомерційна господарська діяльність (некомерційні організації) – самостійна систематична господарська діяльність, здійснювана суб'єктами господарювання, спрямована на досягнення економічних, соціальних та інших результатів без мети одержання прибутку».

 

З іншого боку, самоврядування – внутрішня самоорганізація певної системи (трудового колективу, громадської організації, регіональної влади тощо), спрямована на самодостатній розвиток. За самоврядування переважна більшість питань розвитку  вирішуються без втручання центральних органів влади. В юридичному значенні самоврядування класифікується як місцеве, регіональне, професійне та громадське[4].

 

Підсумовуючи, за логікою авторів Закону України «Основи законодавства України про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування» страхові фонди є суб‘єктами господарювання, діяльність яких не спрямована на одержання прибутку та здійснюється без втручання центральних органів влади. Відповідні норми закріплені в усіх чотирьох профільних законах.

 

Натомість Положення про Пенсійний фонд України визначає статус останнього як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України – Міністра соціальної політики України. Пенсійний фонд України входить до системи органів виконавчої влади.

 

Отже, маємо правову колізію, коли підзаконний акт суперечить нормам чинного законодавства.

 

Структура органів управління. Згідно з законом України «Основи законодавства України про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування» «управління фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюють правління та виконавчі дирекції страхових фондів, які забезпечують визначені законами конкретні види соціального страхування». При цьому «виконавча дирекція страхового фонду є виконавчим органом правління фонду, який забезпечує виконання рішень правління». Виконавча дирекція є підзвітною правлінню фонду та здійснює діяльність від імені страхового фонду в межах та порядку, що визначаються його статутом та положенням про виконавчу дирекцію, яке затверджується правлінням страхового фонду. Організаційно-правовий статус виконавчих дирекцій Фондів наведено у табл. 1.

 

Таблиця 1

Організаційно-правовий статус виконавчих дирекцій Фондів

 

Отже, статус виконавчих дирекцій трьох із чотирьох фондів (ПФУ, ФВП та ФНВ) є однаковим. Попри термінологічні розбіжності, виконавчі дирекції виконують функції, аналогічні функціям колегіальних виконавчих органів господарських товариств – правління чи дирекція. З певними обмовками такий орган можна вважати структурним підрозділом Фондів.

 

Натомість функції виконавчої дирекції Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції. А відповідно до Положення про державну службу зайнятості України «Державна служба зайнятості України є центральним органом виконавчої влади <…>».

 

Отже, стосовно органів управління фондами відсутня правова колізія, як у випадку з організаційно-правовим статусом. Натомість має місце неуніфікований підхід у частині статусу виконавчих органів фондів.

 

Структура та особливості функціонування правлінь фондів також недостатнім чином уніфіковані (найочевидніші розбіжності наведено у табл. 2).

 

Таблиця 2

Найбільш очевидні розбіжності у структурі правлінь та особливостях їх функціонування

* – до прийняття Закону України «Про зайнятість» було 15 представників

 

Чинне законодавство в частині регулювання діяльності правлінь фондів містить ще певну кількість розбіжностей. Зрозуміло, що такі розбіжності у загальному випадку не мають принципового характеру та можуть бути врегульовані підзаконними актами та внутрішніми нормативними документами фондів. Проте в контексті уніфікації законодавства про соціальне страхування  було б правильним та корисним такі розбіжності усунути на законодавчому рівні.

 

Надзвичайно суттєвою та гідною окремої уваги є структура повноважень правлінь та виконавчих дирекцій фондів. Для трьох із них (ПФУ, ФВП та ФНВ) у компетенції правління як вищого органу управління фактично зосереджено усю повноту влади та ключові важелі управління, насамперед, кадрові питання (призначення директора виконавчої дирекції та його заступників), контроль за використанням коштів та управління майном фондів.

 

Донедавна аналогічний розподіл повноважень мав місце й у структурі ФБ. Проте з прийняттям влітку 2012 р. Закону «Про зайнятість населення» відбувся перерозподіл повноважень на користь виконавчої дирекції, чию роль виконує Державна служба занятості. Наразі компетенція правління ФБ згідноз чинною редакцією Закону вельми обмежена. Правління може лише вносити на розгляд Мінсоцполітики подання про звільнення керівника Державної служби зайнятості, або його заступників у разі порушення ними  законодавства. Натомість повнота адміністративних повноважень фактично зосереджена в Державній службі зайнятості.

 

Отже, маємо приклад порушення балансу компетенцій правлінь та виконавчих дирекцій серед ПФУ, ФВП та ФНВ з одного боку, ФБ – з іншого. Підсилення адміністративної ваги Державної служби зайнятості та фактичне позбавлення правління ФБ контрольних функцій створює прецедент, який порушує саму логіку законодавства про соціальне страхування.

 

Підзвітність та підконтрольність. Згідно з Законом України «Основи законодавства про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування» нагляд за діяльністю цільових фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснює Наглядова рада.

 

Державний нагляд у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснює Мінсоцполітики.

 

Пенсійний фонд України. Нагляд за діяльністю ПФУ здійснює Наглядова рада. До Наглядової ради ПФУ входять у рівній кількості представники від держави, застрахованих осіб і роботодавців. Представники від держави призначаються і відкликаються Кабінетом Міністрів України.

 

Державне регулювання та нагляд за ПФУ здійснюють:

• за дотриманням законодавства щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії ПФУ з фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування – Мінсоцполітики;
• інші центральні органи виконавчої влади (Мінфін, Рахункова палата, НБУ, Нацкомфінпослуг, НКЦПФР тощо) у межах своєї компетенції.

Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Для ФБ після прийняття Закону України «Про зайнятість населення» Наглядова рада ліквідована. Державний нагляд у сфері страхування на випадок безробіття здійснюють центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, державну політику з питань нагляду та контролю за дотриманням законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття.

 

Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України. Нагляд за діяльністю ФНВ здійснює наглядова рада. До наглядової ради входять у рівній кількості представники держави, застрахованих осіб і роботодавців. Від держави участь у наглядовій раді беруть представники відповідних центральних органів виконавчої влади.

 

Державний нагляд у сфері страхування від нещасного випадку здійснюють центральні органи виконавчої влади, уповноважені Президентом України:

• Мінсоцполітики здійснює державний нагляд у галузі загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, які спричинили втрату працездатності, у частині забезпечення відповідності чинному законодавству рішень правління ФНВ;
• Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з охорони праці в межах своєї компетенції.

Фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Нагляд за діяльністю ФВП здійснює наглядова рада. До наглядової ради входять у рівній кількості представники держави, застрахованих осіб і роботодавців. Представники держави призначаються Кабінетом Міністрів України.

 

Державний нагляд за діяльністю ФВП здійснює Мінсоцполітики.

Як видно з вищенаведеного, державний нагляд за усіма фондами здійснює Мінсоцполітики. До того ж державний нагляд за діяльністю ФНВ та ПФУ здійснюють інші органи виконавчої влади внаслідок специфіки їх функціонування.

 

Натомість наглядові ради присутні лише в трьох фондах з чотирьох, а їхні повноваження, зафіксовані у профільних законах, є досить обмеженими. Достатньо сказати, що такі важливі функції, як погодження структури органів фондів, граничної чисельності працівників, схем їх посадових окладів, видатків на адміністративно-господарські витрати фондів покладено на Мінсоцполітики.

 

Натомість граничну чисельність працівників виконавчої дирекції Пенсійного фонду, умови оплати праці працівників відповідно до законодавства, граничну межу адміністративних витрат та кошторис Пенсійного фонду на виконання функцій, покладених на виконавчу дирекцію, відповідно до закону затверджує Правління ПФУ. Гранична ж чисельність працівників Пенсійного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України[5]. Структура апарату Пенсійного фонду України затверджується Головою правління Пенсійного фонду України за погодженням із Міністром.

 

Отже, наглядові ради тих фондів, де вони залишились, не є ефективним інструментом контролю за діяльністю органів управління фондами. Основі повноваження з цього питання для ФНВ та ФВП сконцентровано у центральних органах виконавчої влади, а ПФУ та Служба зайнятості по суті самі є центральними органами виконавчої влади.

 

Ступінь транспарентності. Згідно ст. 24 закону України «Основи законодавства України про загальнообов‘язкове державне соціальне страхування» Фонди складають звіти про результати своєї діяльності, подають їх центральному органу виконавчої влади та оприлюднюють у засобах масової інформації. Фонди здійснюють оприлюднення вищенаведених звітів у розрізі доходів і видатків.

 

Аналогічні норми містяться й у профільних законах. Крім того, ФНВ складає звіт про свою страхову діяльність, стан охорони праці в народному господарстві, соціальний захист потерпілих на виробництві, використання страхових коштів і щорічно до 1 березня подає його Кабінету Міністрів України, а також уповноваженим Президентом України центральним органам виконавчої влади та публікує у пресі.

 

Решта інформації щодо діяльності Фондів не підлягає обов‘язковому оприлюдненню. Її публікація в друкованих засобах масової інформації чи мережі Інтернет (у тому числі й на офіційних веб-сайтах) є жестом доброї волі з боку керівництва Фондів.

 

 Не сприяє прозорості й відсутність прогнозних розрахунків фінансового стану Фондів на різних горизонтах у часі. Лише ПФУ забезпечує проведення щорічних актуарних розрахунків фінансового стану системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування на наступні 1, 5, 10 та через кожні 5 років – на 75 років[6]. Але відповідний звіт у десятиденний термін після підписання надсилається лише правлінню Пенсійного фонду, Наглядовій раді та Кабінету Міністрів України.

 

Чинне пенсійне законодавство цілком справедливо передбачає оприлюднення, серед іншого, наступної інформації:

• про розміри винагород, сплачених виконавчій дирекції Пенсійного фонду, компаніям з управління активами, зберігачу, раднику з інвестиційних питань та аудитору майбутнього Накопичувального фонду за послуги, надані для функціонування Накопичувального фонду, за звітний рік;
• про результати перевірок діяльності Пенсійного фонду щодо адміністративного управління Накопичувальним фондом та накопичувальної системи пенсійного страхування в цілому[7].

Необхідність подальшого розвитку та вдосконалення системи соціального страхування не викликає жодного сумніву. Таке реформування, до того ж, передбачене пунктами 58.1, 68.1 Національного плану дій на 2012 рік.

 

Основними напрямами реформування наразі можна вважати:

1) передання функцій адміністрування єдиного соціального внеску (ЄСВ) до новоствореного Міністерства доходів і зборів України;

2) реорганізацію структури соціального страхування.

 

Передання функцій адміністрування ЄСВ з відання ПФУ до Міндоходів передбачено Указом Президента України «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади».

 

Ідея визвала категоричний спротив Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та праці. Основним аргументом є те, що у разі реалізації даної ініціативи порушуються Основи загальнообов‘язкового державного соціального страхування[8], що неминуче призведе до негативних наслідків.

 

До того ж ця ініціатива викликала серйозний спротив з боку профспілок та роботодавців, які причетні до управління Фондами[9]. Так, Спільний представницький орган репрезентативних всеукраїнських об‘єднань профспілок на національному рівні вважає, що передача функцій з адміністрування ЄСВ до Міндоходів ускладнить обчислення страхового стажу та розміру соціальної виплати, внесе труднощі у здійснення Мінсоцполітики нагляду в цій сфері, призведе до зменшення надходжень нарахованих страхових коштів та збільшення існуючої звітності для суб‘єктів господарювання, створюватиме постійну загрозу відволікання страхових коштів на вирішення проблем державного бюджетного фінансування[10].

 

Зі свого боку роботодавці висловлюють занепокоєння, що ініціатива зруйнує роками відшліфовану систему зборів та обліку внесків на соціальне страхування та один із небагатьох реально й надійно працюючих механізмів соціального захисту громадян[11].

 

На нашу думку, «механічне» передання функцій з відання однієї структури до іншої без докорінного реформування адміністративно-фінансових механізмів та підвищення транспарентності матиме сумнівну успішність у вирішенні проблем корупції навколо трьох фондів.

 

Реорганізація структури соціального страхування. Чинне законодавство передбачає, що для кожного з п‘яти видів страхування утворюється окремий фонд. Проте наразі широко обговорюється необхідність реформування сталої системи. Пропозиції відрізняються лише ступенем радикалізму.

 

1. Об’єднання декількох фондів (об‘єднання споріднених функцій у рамках одного фонду). Так, СПО роботодавців зазначає необхідність вивчення можливості оптимізації організаційно-управлінських витрат структури фондів соціального страхування. Йдеться про необхідність об‘єднання функцій адміністрування окремих видів соціального страхування за спільними функціональними ознаками в межах однієї установи[12].

 

До того ж виконавчою владою розроблено законопроект щодо вдосконалення управління іншими двома фондами (ФВП та ФНВ) «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань загальнообов’язкового державного соціального страхування», який не передбачає об’єднання фондів соціального страхування або їх окремих функцій[13]. 

 

2. Створення єдиного фонду. Законопроект щодо вдосконалення механізму функціонування фондів, що передбачає створення єдиного державного фонду соціального страхування, розроблено та обговорено наприкінці 2011 року на нарадах в Кабінеті Міністрів України та Адміністрації Президента України за участю соціальних партнерів[14]. Законопроект отримав категоричний спротив з боку соціальних партнерів. За результатами роботи робочої групи встановлено, що соціальні партнери висловлюють принципову незгоду стосовно запропонованих змін, навіть щодо об’єднання спільних функцій фондів, зокрема, надання допомоги з тимчасової непрацездатності одним із фондів Отже, пропозиції щодо змін до законодавства у сфері соціального страхування, які надходять від сторін профспілок та роботодавців, іноді є протилежними за своєю суттю та такими, що суперечать одне одному.

 

Аргументами на користь об‘єднання фондів зазвичай є підвищення ефективності використання фінансових та людських ресурсів.

 

Ефективність використання фінансових ресурсів. Найчастіше тут мається на увазі скорочення управлінських витрат унаслідок синергетичного ефекту. Натомість вітчизняний досвід переконливо доводить, що будь-яке злиття структур веде не до скорочення, а, навпаки, до збільшення кількості управлінського персоналу, отже, й до зростання управлінських витрат.

 

Ефективність використання людських ресурсів. Йдеться про побудову ефективної та уніфікованої системи управління в галузі соціального страхування. Теоретично така ймовірність не виключена, але не слід забувати, що реорганізація розтягнеться принаймні на 1,5-2 роки. Протягом цього перехідного періоду управління та нагляд за соціальним страхуванням гарантовано будуть послаблені. Поточним задачам віддаватиметься перевага над перспективними. Це, у свою чергу, стане підґрунтям для різного роду зловживань.

 

На сьогоднішній день в Україні кожний фонд відповідає за стан справ та розвиток своєї галузі соціального страхування, і ці галузі зазвичай не перетинаються. Такий підхід створює умови для цілеспрямованого впливу на розбудову конкретного виду соціального страхування, і, що важливо, окреслює коло відповідальності. Існує значна ймовірність, що внаслідок злиття фондів обсяги зусиль, спрямованих на регулювання певного виду соціального страхування, суттєво скоротяться. У разі прийняття відповідного рішення надзвичайно велику роль відіграватимуть управлінські навички топ-менеджменту та бажання досягти задекларованої мети.

 

Висновки

1. Щодо уніфікації статусів Фондів. З урахуванням тенденцій, що склалися, вважаємо за доцільне уніфікувати статуси чотирьох існуючих фондів та майбутнього Фонду загальнообов‘язкового державного соціального страхування як центральних органів виконавчої влади.

 

2. Щодо уніфікації структури органів управління та розподілу компетенцій, вважаємо за доцільне:

• ліквідувати Ради тих Фондів, де вони досі залишились, як зайву та неефективну ланку в системі управління;
• забезпечити розумний баланс компетенцій між правліннями та виконавчими дирекціями фондів. При цьому стратегічні завдання розвитку та кадрові призначення на рівні виконавчих дирекцій мають входити до компетенції правлінь, тоді як питання поточної діяльності мають бути прерогативою виконавчих дирекцій.

3. Щодо уніфікації державного нагляду. Адміністрування єдиного соціального внеску Міністерством доходів і зборів України є невластивою останньому функцією. Отже, вважаємо передання цієї функції необґрунтованим. Державне регулювання та нагляд за діяльністю фондів доцільно залишити за Мінсоцполітики та іншими органами державної влади в межах їхніх компетенцій. Серед іншого, до компетенції Мінсоцполітики доцільно внести кадрові призначення Правління, погодження структури апарату фондів, граничної чисельності працівників, схем їх посадових окладів, видатків на адміністративно-господарські витрати.

 

4. Щодо реорганізації системи соціального страхування. «Механічне» об‘єднання усіх або декількох Фондів (об‘єднання споріднених функцій у рамках одного фонду) не є гарантією вдосконалення функціонування системи соціального страхування. Так, об‘єднання має сенс лише за наявності відповідної кваліфікації топ-менеджменту майбутньої структури та твердої впевненості у бажанні досягти задекларованої мети.

 

5. Щодо підвищення транспарентності функціонування фондів. Вважаємо за доцільне закріпити на законодавчому рівні вимоги щодо:

• оприлюднення інформації щодо доходів та витрат фондів у обсязі, більшому, ніж консолідований звіт у розрізі доходів та видатків. Перелік такої інформації має бути визначений додатково;
• запровадження практики проведення періодичних актуарних прогнозних розрахунків фінансового стану фондів. Період має бути визначений додатково;
• оприлюднення інформації щодо видатків на адміністративно-господарські витрати фондів, у тому числі щодо розмірів винагород посадових осіб;
• оприлюднення інформації про результати перевірок діяльності фондів;
• оприлюднення вищенаведеної інформації на офіційних веб-сайтах фондів.

6. Щодо позбавлення фондів невластивих їм функцій. Вважаємо за доцільне виключити зі статутних завдань фондів усі функції, що не мають страхового характеру.

 

Пропоновані заходи сприятимуть: по-перше – підвищенню транспарентності функціонування системи соціального страхування, по‑друге – підвищенню відповідальності посадових осіб фондів, по-третє – обізнаності громадськості про діяльність фондів, а отже, й довіри до них.

 

Підкреслимо, що вищенаведені пропозиції цілком та повністю відповідають найкращій світовій практиці та є, певною мірою, заходом гармонізації вітчизняного законодавства та законодавства ЄС в галузі соціального страхування.

 

Вказані заходи потребують суттєвої переробки чинної законодавчо-нормативної бази з питань соціального страхування. Така переробка повинна здійснюватись не шляхом внесення точкових змін до численних актів, а на комплексній основі – через кодифікацію законодавства з соціального страхування.

 

Відділ соціальної політики

(О.П. Коваль)