"Щодо напрямів удосконалення політики запровадження національних проектів в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано стан та проблемні питання запровадження національних проектів в Україні. Запропоновано напрями удосконалення організаційно-економічної моделі управління національними проектами.

ЩОДО НАПРЯМІВ УДОСКОНАЛЕННЯ ПОЛІТИКИ ЗАПРОВАДЖЕННЯ НАЦІОНАЛЬНИХ ПРОЕКТІВ В УКРАЇНІ

 

Політика реалізації національних проектів започаткована як один з важливих механізмів модернізаційної стратегії України у 2010 р. Її метою визначено забезпечення ефективного використання інвестиційних ресурсів держави, сприяння залученню інвесторів до реалізації пріоритетних для держави проектів, прискорення відновлення економіки та переходу до її сталого зростання.

 

Національні проекти позиціоновані як практична основа для здійснення економічних реформ в країні, залучення значних обсягів інвестицій та запровадження інноваційної моделі управління економічним розвитком у середньостроковій перспективі. При цьому значущість національного проектування зростає у післякризовий період, коли об’єктивна потреба цілеспрямованої концентрації ресурсів суспільства на ключових цілях модернізаційної стратегії спонукає до пошуку адекватних сучасних інструментів такої концентрації. Базовими принципами роботи над національними проектами визначено забезпечення системного впливу на економіку України, пріоритет приватних інвестиційних коштів над бюджетними в реалізації проектів, проектний менеджмент в державному управлінні, партнерство з провідними світовими компаніями у відповідних сферах, прозорий відбір керівників проектних груп та обов’язковість тендерних процедур, чітко визначений термін реалізації. Передбачено, що більшість національних проектів повинні реалізуватись на основі моделей державно-приватного партнерства.

 

Станом на початок 2013 р. перелік національних проектів містить 5 пріоритетів, в рамках яких виділено 16 національних проектів[1]. В межах 7 національних проектів виділено 21 складову національних проектів.

 

Підсумки роботи протягом 2011-2012 років свідчать, що більшість національних проектів на сьогодні перебувають лише на початкових етапах реалізації, перші практичні кроки здійснено лише за проектами у соціальній сфері, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, інші знаходяться на стадії розробки та затвердження техніко-економічних обґрунтувань (ТЕО). Зокрема, найбільш результативною є реалізація національного проекту «Нове життя»: в 2012 р. відкрито 8 перинатальних центрів. У 2012 р. розпочато реалізацію пілотного проекту в рамках національного проекту «Відкритий світ», зокрема, проведено навчання вчителів з понад 700 шкіл, ведеться робота над створенням веб-порталу єдиного національного інформаційного освітнього середовища.

 

Держінвестпроектом підготовлено низку законопроектів з метою унормування окремих аспектів запровадження національних проектів, частину цих законопроектів прийнято. Проте відсутній спеціальний законодавчий акт із регулювання відносин щодо запровадження національних проектів та визначення їхнього місця у системі механізмів стратегічного планування соціально-економічного розвитку країни. 

 

Водночас перші підсумки реалізації національних проектів засвідчили й існування проблемних питань і суперечностей, що є наслідком насамперед управлінських прорахунків та недостатньо обґрунтованої моделі інституціалізації такої форми програмування як національні проекти. Зокрема, слід відзначити:

- абсолютне переважання державного фінансування національних проектів. І національні проекти, і державні підприємства, що покликані ці проекти просувати та реалізовувати завдяки співфінансуванню, зокрема за рахунок пошуку прямих та/чи пакетних іноземних інвестицій, фінансуються виключно з державного бюджету;

- зростання кількості національних проектів[2], що веде до розпорошеності управлінських зусиль та коштів на їх реалізацію. Так, у 2011 р. було реалізовано лише 35 % від кількості передбачених заходів щодо національних проектів, 30 % заходів не реалізовано, 35 % – реалізовано частково. У 2012 р. виконано лише 24 % запланованих завдань, 3 % – не виконано, 73 % завдань – виконувалися, тобто не виконані за результатами року. У 2011 р. відбувалось розпорошення ресурсів на створення статутних фондів державних підприємств, що адмініструватимуть окремі національні проекти;

 

Відтак вади існуючої системи управління щодо планування заходів та розподілу і реалізації витребуваних за бюджетними запитами державних коштів протягом другого року реалізації національних проектів загострились через перевантаження завдань адміністрування. Це обумовило необхідність запровадження Державного реєстру національних проектів у 2011 р. з метою забезпечення єдиного державного обліку національних проектів та, відповідно, полегшення їхнього управління.

- дублювання національними проектами державних цільових програм, що спричиняє необґрунтоване зростання поточних адміністративних видатків і розмитість розподілу відповідальності між органами влади за повну реалізацію проекту. Низка національних проектів та їхніх складових повторюють закладені у державні програми заходи окремих міністерств чи органів місцевого самоврядування (Мінжитлобуд, Мінохоронздоров’я, Мінпаливенерго, КМДА та інших). Лише чотири національні проекти («LNG Україна», «Повітряний експрес», «Індустріальні парки України» та «Дунайський коридор») не мають аналогічних за спрямуванням державних цільових програм, є абсолютно самостійними за своїми цілями, заходами, змістовним наповненням;

 

Водночас тринадцятьом національним проектам відповідають у тій чи іншій мірі аналогічні чи подібні за спрямуванням державні програми. З них п’ять національних проектів («Нове життя», «Олімпійська надія – 2022», «Чисте місто», «Місто майбутнього», «Технополіс») співпадають з державними програмами лише за стратегічними цілями реалізації, але не конкурують з ними, доповнюють, поглиблюють та розвивають ці державні програми, а також є самостійними за фінансуванням. У восьми національних проектах («Відкритий світ», «Якісна вода», «Доступне житло», «Енергія природи», «Зерно України», «Відроджене скотарство», «Зелені ринки», «Вчасна допомога») простежується суттєве або часткове дублювання завдань та заходів з відповідними державними програмами, що вимагає посиленої міжвідомчої координації та досягнення синергії в процесі їх реалізації.

- запровадження національних проектів без належного концептуального обґрунтування та узгодження з профільними міністерствами, що обумовлює необхідність внесення змін до змісту та форми реалізації проектів вже на початковій стадії реалізації. Так, анонсоване інфраструктурно-енергетичне будівництво за проектом «LNG‑термінал» лише розпочалося, проте форма проекту вже змінена. Його початкова ідея трансформована у два підпроекти, змінюється природа інвестування з активного (комерційна участь) на пасивне (надання технологій з викупом чи без нього) – будівельна компанія-підрядник розглядається як інвестор за рахунок технологій, тоді як будівництво реалізується за державний кошт. У підсумку відбувається втрата інвестиційної привабливості очікувано успішного проекту, навіть за умов його подальшої підтримки державою;

 

Показовим прикладом міжвідомчої неузгодженості у 2012 р. стала відмова за ініціативи Міністерства інфраструктури України від національних проектів чи їхніх складових, що так чи інакше накладаються на проекти міністерства. Відтак зберігаються проблеми горизонтального кореспондування національних проектів з галузевими програмами і реформами.

- відсутність практичних результатів із залучення приватних інвестицій на реалізацію національних проектів. Інформаційна кампанія з популяризації завдань національних проектів у суспільстві і підприємницькому середовищі не знаходить відгуку серед потенційних інвесторів. Станом на січень 2013 р. Держінвестпроект не уклав жодної самостійної інвестиційної угоди чи предметного меморандуму про порозуміння щодо реалізації обраного проекту з іноземними чи внутрішніми економічними агентами[3];

- недостатня ефективність інвестиційного маркетингового засобу «роуд-шоу», який активно застосовувався Держінвестпроектом. За даними МЗС України, українські дипломати, які надавали необхідну організаційну допомогу, а також іноземні спостерігачі та відвідувачі «роуд-шоу» відзначили недостатній час на підготовку заходів, що ускладнювало залучення усіх потенційних інвесторів, недостатній рівень координації з боку Держінвестпроекту та оперативності реагування на звернення МЗС України.

 

Експерти Європейського банку реконструкції та розвитку, а також американські, арабські, китайські та японські фахівці висловлювали зауваження щодо незавершеності інвестиційних проектів для їх належного представлення потенційним іноземним інвесторам. На думку експертів, пошук потенційних інвесторів для національних проектів має здійснюватись на системній основі спеціалізованими комерційними організаціями – інвестиційними фондами. Вказувалось також на доцільність підготовки окремих презентацій для цільових аудиторій (стратегічних або портфельних інвесторів, представників урядових агенцій), ширшого залучення представників профільних міністерств та відомств України.

 

Тому варто говорити не стільки про недостатню кваліфікацію управлінських кадрів Держінвестпроекту, скільки про системні вади стратегічного планування у державному програмуванні розвитку країни, які в національному проектуванні проявилися як:

- недооцінка ролі національних проектів як дієвого важеля активізації економічного зростання, що дозволяє задіяти довгостроковий мультиплікативний ефект стимулювання економічного зростання на національному та регіональному рівнях. Не в останню чергу це пов’язано з законодавчою неврегульованістю інституту «національних проектів»;

- відсутність системного підходу та критеріїв вибору пріоритетів для національного проектування. Крім того, через суттєве розширення переліку затверджених національних проектів виникає потреба їхнього ранжування щодо черговості реалізації, проте критеріїв такого ранжування також немає;

- відсутність стратегічного бачення коротко-, середньо- та довгострокових цілей впровадження національних проектів на національному та регіональному рівнях, низький рівень їх узгодження із стратегічними цілями структурної перебудови національної економіки;

- відсутність затвердженого Плану дій щодо впровадження національних проектів;

- недієвість, а в окремих випадках відсутність міжвідомчої координації щодо реалізації національних проектів;

- відсутність законодавчого унормування процедур багатоканального фінансового забезпечення реалізації національних проектів, у тому числі оптимізації залучення та використання коштів державного бюджету, місцевих бюджетів, Державного фонду регіонального розвитку, ресурсів фондового ринку, фінансової допомоги міжнародних організацій, благодійницької допомоги юридичних та фізичних осіб тощо;

- недосконалість процедур та інституційно-правового забезпечення застосування механізму державно-приватного партнерства для реалізації національних проектів, їхнього активного впровадження на регіональному рівні;

- надмірно широка рекламна кампанія національних проектів як в Україні, так і за кордоном за відсутності ґрунтовного опрацювання техніко-економічних аспектів проектів і дієвих механізмів залучення інвестицій, що створює розрив між завищеними очікуваннями і реальними можливостями держави щодо реалізації національних проектів;

- надмірне захоплення пошуком зовнішніх джерел інвестиційних ресурсів і недооцінка внутрішнього національного (регіонального, місцевого) потенціалу інвестування національних проектів, внутрішніх можливостей концентрації наявних ресурсів. Зокрема, йдеться про недовикористання потенціалу фондового ринку України;

- слабкий інституційний зв’язок (неузгодженість, відсутність координації) між стратегією Держінвестпроекту щодо впровадження національних проектів в регіонах та визначеними стратегічними пріоритетами соціально-економічного розвитку регіонів України.

 

Таким чином, виникла системна управлінська проблема: відсутність адекватної українському адміністративному і бізнес-середовищу організаційно-економічної моделі управління національними проектами, яка б забезпечувала узгодженість дій держави та приватного сектору економіки на основі застосовування регуляторних механізмів, інформаційних інтервенцій, інституційних важелів (зокрема – державно-приватного партнерства), інфраструктурного інвестування тощо.

Отже, два роки реалізації політики запровадження національних проектів в Україні засвідчили її неефективність, наявність багатьох невирішених проблем, відсутність помітних практичних результатів. Проте це не повинно стати підставою для згортання національного проектування. Аналіз світового досвіду, особливостей та потреб національної економічної системи засвідчує необхідність подальшого розвитку цього інституту на засадах підвищення його управлінської ефективності.

 

Подальша ефективна реалізація національних проектів потребує удосконалення організаційно-економічної моделі національного проектування, насамперед шляхом інтегрування її до системи державного стратегічного та бюджетного планування та формування системи механізмів реалізації національних проектів, покликаних забезпечити широке залучення недержавних інвестиційних ресурсів на засадах державно-приватного партнерства, запровадження ефективної моделі управління фінансово-кредитними потоками. Для цього необхідно здійснити такі кроки:

 

1) Законодавчо врегулювати питання, пов’язані з реалізацією національних проектів, шляхом прийняття спеціального Закону України «Про національні проекти», у якому визначити:

- роль і місце національних проектів як інструменту реалізації комплексу стратегічно орієнтованих заходів, спрямованих на вирішення найбільш актуальних завдань модернізації суспільства у системі середньо- та довгострокового планування;

- умови залучення і порядок визначення партнерів національного проекту;

- особливості підготовки, реалізації і надання державних гарантій при впровадженні проектів;

- механізми фінансування та використання бюджетних коштів;

- порядок здійснення контролю при реалізації національних проектів тощо.

 

2) Здійснити ранжування існуючих національних проектів за такими критеріями

- системність впливу на економіку, що полягає у підвищенні рівня її конкурентоспроможності, стимулюванні економічного зростання, зміцнення макроекономічної стабільності, наявності значного міжгалузевого мультиплікатора, сприянні зміцненню макроекономічної стабільності;

- довгостроковість реалізації та тривалість досягнутого ефекту;

- забезпечення сталого зростання зайнятості та якості життя громадян;

- орієнтованість на модернізацію економічної, соціальної, правової систем через здійснення необхідних реформ у зазначених сферах;

- сприяння капіталізації та використанню вітчизняного ресурсу;

- наявність можливостей інтеграції зусиль держави і бізнесу;

- наявність розгалуженого впливу на економічне та соціальне становище в регіонах України, розвиток міжрегіональної співпраці.

 

Таке ранжування та оцінка об’єктивних передумов запровадження національних проектів дозволять встановити черговість їхньої реалізації.

 

3) Опрацювати питання щодо моделі інтеграції національних проектів у загальнодержавну систему управління, що дозволить усунути дублювання функцій, зменшити адміністративні витрати та забезпечити концентрацію коштів на практичній складовій реалізації проектів. Оптимальним виглядає розгляд національного проекту як цільової програми дій, затвердженої Кабінетом Міністрів України, з відповідними імперативними плановими завданнями для відомств.

 

Схема підготовки та впровадження національного проекту нового зразка може бути наступною (Додаток):

Перший етап. Визначається суспільно значуща проблема, вирішення якої вимагає системної модернізації певної сфери життя суспільства (встановлення національного проекту).

Другий етап. Держінвестпроект: 1) формулює пропозиції щодо нормативно-правового та інституційного забезпечення реалізації проекту; 2) проводить інвентаризацію наявних галузевих державних цільових програм, які мають відношення до вирішення проблеми; 3) виявляє випадки дублювання, зводить споріднені по меті реалізації заходи у єдині державні програми, здійснює пріоритетизацію заходів; 4) вибирає серед завдань інвестиційно-привабливі, готує систему заходів щодо залучення приватних інвесторів для їх реалізації; 5) вносить до Кабінету Міністрів України системну пропозицію щодо програми реалізації національного проекту.

Третій етап. Кабінет Міністрів України визначає програму реалізації національного проекту із відповідними завданнями міністерств та відомств, індикативними орієнтирами загального та плановими показниками бюджетного фінансування за оновленим переліком державних цільових програм (нормативне визначення національного проекту).

Четвертий етап. Міністерства і відомства після ухвалення програми виконують завдання щодо її реалізації.

П’ятий етап. Держінвестпроект: 1) забезпечує міжвідомчу координацію в рамках національного проекту, його інформаційний супровід; 2) веде пошук приватних інвесторів паралельно до реалізації державних цільових програм.

 

По проходженні кількох років успішної реалізації першочергових проектів уповноважений орган державної влади зможе передати їхнє завершення інвесторам чи профільним відомствам – учасникам проекту і розпочинати реалізацію нових проектів.

 

4) Удосконалити фінансовий механізм реалізації національних проектів, передбачивши максимально можливу частку фінансування за рахунок коштів національних інвесторів і населення (через фондовий ринок та пенсійні фонди). Іноземні інвестори повинні залучатись на умовах рівності з національними інвесторами з урахуванням обмежень, які можуть бути обумовлені інтересами національної безпеки або підтримки національних компаній у відповідності до загальної концепції залучення іноземних інвестицій.

 

5) У сфері бюджетного фінансування доцільно сформувати автономну та самостійну підсистему національних проектів, яка б могла стати першим етапом впровадження повноцінного середньострокового бюджетного планування в Україні. Оптимальною формою бюджетного фінансування можуть бути багаторічні бюджетні програми. Це інвестиційна програма, яка об’єднує в собі перелік конкретних заходів та кошторис їх реалізації.

 

Дотримання наведених принципів дозволить забезпечити безперебійне фінансування національних проектів з державного бюджету, знизить ризики затримки фінансування, дозволить оптимально планувати бюджетні видатки на інвестиційні проекти в середньо- та довгостроковій перспективах.

 

6) Скоригувати функції Держінвестпроекту щодо національних проектів відповідно до нової організаційно-економічної моделі національного проектування. Це передбачає відмову від функції самостійного вибору і планування національних проектів на користь функцій координатора для головних розпорядників державних програм і «маркетолога» для приватних інвесторів. Основним завданням для агентства стануть: критеріальний відбір до окремих національних проектів низки інфраструктурних завдань (об’єктів) галузевих державних програм, розробка і погодження із головними розпорядниками можливої форми участі інвесторів у реалізації цих завдань, пошук інвесторів у якості державного посередника між головними розпорядниками і окремими інвесторами чи інвестиційними компаніями.

 

До переваг такої моделі належать:

- відсутність потреби внесення прямих змін до законодавства України за рахунок діяльності у сфері договірного (цивільного) права;

- послаблення потреби у державних фінансових гарантіях і нівелювання ризиків для потенційних інвесторів через забезпечення пакетних інвестицій;

- зростання інвестиційної привабливості національних проектів завдяки відмові від розробки попередніх ТЕО і бізнес-планів національних проектів поряд із розширенням інвестиційних пропозицій;

- мінімізація прямих витрат на адміністрування проектів як окремих інвестиційних програм державного значення.

 

За такої моделі управління у випадку неуспіху переговорного процесу агентства з потенційними партнерами (інвесторами і відомствами, інвестиційними і консалтинговими компаніями тощо) реалізація цільових програм триватиме за встановленим графіком у межах бюджетних асигнувань.

 

Значне обмеження кількості та критеріальне виокремлення переліку національних проектів створить підґрунтя для інвентаризації та повного структурування наявних державних програм з метою уникнення дублювань і посилення їхньої дієвості, надасть додаткової стрункості системі державного управління, а економічній політиці передбачуваності.

 

Відділ економічної стратегії

(Я.В. Бережний, Я.А. Жаліло, А.П. Павлюк)

 

---