"Європейський досвід організації системи протидії економічній злочинності". Аналітична записка



Концепція реформування правоохоронних органів, яка очікує на остаточне затвердження, передбачає значні інституційні зміни в правоохоронній системі, внаслідок яких, вірогідно, відбудеться адміністративна інтеграція підрозділів, відповідальних за протидію економічній злочинності. Плани реформування активно обговорювались протягом останнього року. Значною мірою, зміни вже відбуваються в рамках реформування центральних органів державної влади, зокрема, внаслідок створення Міністерства доходів і зборів України.

Остаточна інституційна модель нової системи протидії економічній злочинності ще не сформована. Пропонуються дещо відмінні організаційні схеми. У більшості випадків одним з аргументів на користь того чи іншого рішення є його відповідність європейському досвіду. Такі посилання не завжди є коректними, адже виокремлюють окремі аспекти європейського досвіду без  урахування цілісної картини.

 

Економічна злочинність в Європі вже тривалий час (кілька десятиліть) є предметом наукових досліджень. Необхідність ефективно протидіяти її поширенню ставить завдання щодо практичного реформування правоохоронної системи. Однак єдиної інституційної моделі не існує. Причиною є не тільки відмінні юридичні системи і традиції державного будівництва, але й теоретична складність у визначені самого явища економічної злочинності.

 

В європейських країнах, так само як в Україні, система протидії економічній злочинності складається з таких основних елементів:

‑ поліцейські органи;

‑ спеціалізовані правоохоронні органи;

‑ податкові служби;

‑ митні служби;

‑ органи фінансової розвідки.

 

Перший варіант розподілу повноважень у сфері протидії економічній злочинності - суто «поліцейський» підхід, коли ці функції інтегровані в діяльність поліцейських органів як один з напрямків діяльності. В Данії і Норвегії поліція поєднує функції протидії традиційній злочинності щодо порушення майнових прав, а також порушенням податкового, митного законодавства, відмиванню брудних грошей. Податкові і митні служби в цих країнах не мають правоохоронних повноважень і здійснюють тільки фіскальне адміністрування. Поза межами Європи подібну модель має Японія. Словенська модель відрізняється від окресленої тим, що фінансова розвідка віднесена до функцій міністерства фінансів.

 

 Другий варіант інтеграції повноважень - «централізований», дає Італія. Ця країна має потужну воєнізовану правоохоронну структуру, що спеціалізується на всіх видах економічних злочинів. Фінансова гвардія (Guardia di Finanza) Італії адміністративно підпорядкована міністерству економіки і фінансів. Цьому ж міністерству підпорядкований орган фінансової розвідки, але він не входить до структури Фінансової гвардії. Така модель має більш ніж вікову історію. Вона відбиває італійський досвід держаного будівництва і особливості географічного положення країни.

 

Ознаки італійської моделі мають правоохоронні системи Греції, Туреччини і Ісландії, але зі значно меншою концентрацією повноважень. Так, у Туреччині і Ісландії певні правоохоронні повноваження мають митні служби, а у Греції – ще і податкова служба.

 

Третій варіант інституційної інтеграції полягає в об’єднанні податкових і митних служб у якості правоохоронних органів у рамках одної адміністративної структури. Таку модель мають Австрія, Великобританія, Ірландія, Нідерланди, Португалія, Іспанія, а поза межами Європи – Південна Африка. Однак така організація не охоплює всі функції. Злочини, не пов’язані з порушеннями податкового і митного законодавства (або у випадках, коли такі правопорушення не є визначальними) відносяться до компетенції поліції. Крім того в усіх зазначених країнах, окрім Іспанії і Південної Африки, поліція здійснює і функції фінансової розвідки (в Іспанії і Південній Африці – міністерство фінансів).

 

В Бельгії і Словаччині також діє інтегрована податкова і митна структура. Однак її правоохоронні повноваження обмежені митними справами, податкові правопорушення розслідує поліція.

 

Решта моделей дає приклади широкого розподілу повноважень. У Люксембурзі, Фінляндії, Франції, Чехії податковими розслідуваннями займається поліція, податкова служба здійснює тільки адміністрування, а митна служба має власні правоохоронні повноваження. Різниця між цими країнами полягає у тому, що у Люксембурзі і Фінляндії фінансова розвідка віднесена до компетенції поліції, а у Франції і Чехії – міністерства фінансів.

 

У Німеччині, Швейцарії і Швеції, а поза межами Європи – Нової Зеландії, податкові і митні служби мають власні правоохоронні повноваження, які не перетинаються з функціями поліції, однак поліція здійснює фінансову розвідку. Низка країн поза межами Європи – Австралія, Індія, Канада, Південна Корея, США, Чилі ‑ має схожу модель за винятком того, що фінансова розвідка відноситься до компетенції міністерства фінансів.

Окреслені моделі узагальнені у таблиці 1 (див. додаток).

 

З наведеного можна зробити висновок, що в Європі існують два варіанти повної інтеграції правоохоронних функцій щодо протидії економічній злочинності: в структурі міністерства внутрішніх справ і в структурі міністерства фінансів. Останній варіант, італійський, є унікальним для Європи. Часткова інтеграція функцій, які стосуються бюджетних зборів, можлива в рамках спільних структур, що поєднують податкові та митні служби. Однак і у такому випадку така інтегрована структура зазвичай адміністративно підпорядкована міністерству фінансів.

 

Проблема інтеграції пов'язана з різноманітністю економічних злочинів, характер яких достатньо динамічно змінюється і доповнюється новими способами здійснення правопорушень. Порушення податкового і митного законодавства становить тільки частину економічної злочинності. Такі види, як отримання монопольних надприбутків, порушення правил конкуренції, шахрайство, кіберзлочинність, порушення споживчих норм і стандартів, фальсифікація бухгалтерської звітності однаковою мірою важко віднести як до традиційної компетенції міністерства внутрішніх справ, так і міністерства фінансів або іншої урядової структури. Взагалі, на сьогодні основним критерієм віднесення злочинних дій до економічних є не суб’єкт злочину і не об’єкт зазіхань, а спосіб (метод) здійснення і приховування[1].

 

Додатковою складністю є те, що все  більш значна частина економічних злочинів скоюється проти приватних або публічних корпорацій, фінансових установ їхніми власними співробітниками, клієнтами або партнерами. Згідно звіту аудиторської компанії Pricewaterhouse Coopers[2], викриття більшості таких злочинів здійснюється власними службами безпеки корпорацій і фінансових установ, і тільки після цього інформація передається до правоохоронних органів. Нав'язування бізнесу правоохоронного захисту з боку держави у таких випадках може бути контрпродуктивним для розвитку економіки.

 

З цієї точки зору важливішим за інституційні моделі є європейський досвід створення інтерфейсів взаємодії різних правоохоронних структур і функціональної інтеграції інструментів протидії економічній злочинності.

 

Окрім обміну інформацією і створення спільних баз даних, в європейській практиці широко застосовуються такі методи[3]:

‑ спільні слідчі групи (метод застосовується в Австрії, Данії, Люксембурзі, Нідерландах, Португалії, Словенії, Туреччині, Фінляндії);

‑ міжвідомчі центри розслідувань (метод застосовується у Нідерландах, Фінляндії і Швеції);

‑ відрядження працівників і спільне розпорядження персоналом (метод застосовується у Бельгії, Великобританії, Ірландії, Іспанії, Італії, Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Франції).

 

Особливої уваги заслуговує ініціатива уряду Великобританії щодо створення Національної кримінальної агенції (The National Crime Agency). Вона складатиметься з низки командувань, одне з яких опікуватиметься питаннями економічної злочинності. Ця структура має набути початкової спроможності у жовтні 2013 року і стати повністю функціональною до кінця 2013 року[4].

 

Національна кримінальна агенція не є новим окремим правоохоронним органом Великобританії. Вона діятиме як управлінська і оперативна ланка в межах міністерства внутрішніх справ. Сенс її діяльності полягає в інтеграції зусиль існуючих правоохоронних органів при виконанні специфічних функцій, зокрема щодо протидії економічній злочинності національного масштабу, і доповнення цих сил новими критично важливими інструментами, такими як розвідка і спеціально підготовлені оперативні працівники.

 

Висновки

1. Європейському досвіду боротьби з економічною злочинністю відповідає достатньо широкий набір моделей. Повна інтеграція економічних функцій в рамках одної правоохоронної структури є скоріше винятком, ніж правилом. Данія і Норвегія дають приклади такої інтеграції в рамках міністерства внутрішніх справ, Італія – в рамках міністерства економіки і фінансів.

 

2. В країнах, де податкові і митні служби інтегровані і наділені правоохоронними функціями (Австрія, Великобританія, Ірландія, Нідерланди, Португалія, Іспанія), такі структури не є універсальними і виконують тільки функції, що стосуються їх компетенції. Інші правоохоронні функції в економічній сфері залишаються переважно у компетенції міністерства внутрішніх справ.

 

3. Європейський досвід дає різноманітні приклади міжвідомчого обміну інформацією і горизонтальної інтеграції через спільні слідчі групи, міжвідомчі центри розслідувань, відрядження працівників і спільне розпорядження персоналом.

 

4. Великобританія застосовує інноваційний підхід до вертикальної інтеграції роботи правоохоронних органів, який полягає у створенні нової управлінської і оперативної ланки у рамках міністерства внутрішніх справ. Така структура поєднує функції оперативного розпорядження наявними силами нижнього рівня з власними силами і засобами, критично важливими для протидії економічній злочинності національного масштабу.

 

Регіональний філіал у м. Дніпропетровську

(О.І. Їжак)

 

Додаток

Таблиця 1

Розподіл повноважень щодо протидії економічної злочинності в різних країнах


Країни

Міністерство внутрішніх справ

Міністерство фінансів

Правоох. функ. подат. і митних служб

Адміністр. належн. подат. і мит. служб

Майнові злочини

Податкові злочини

Митні злочини

Фінансова розвідка

Правоох. орган

Фінансова розвідка

Податкові служби

Митні служби

Спільно

Окремо

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Інтеграція у рамках міністерства внутрішніх справ 

Данія

Х

Х

Х

Х

 

 

 

 

Х

 

Норвегія

Х

Х

Х

Х

 

 

 

 

 

Х

Японія

Х

Х

Х

Х

 

 

 

 

 

Х

Мексика

Х

Х

Х

 

 

Х

 

 

Х

 

Словенія

Х

Х

Х

 

 

Х

 

 

 

Х

Інтеграція у рамках міністерства фінансів

Італія

Х

 

 

 

Х

Х

 

 

 

Х

Туреччина

Х

 

 

 

Х

Х

 

Х

 

Х

Ісландія

Х

 

 

Х

Х

 

 

Х

 

Х

Греція

Х

 

 

 

Х

Х

Х

Х

 

Х

Інтеграція податкових і митних служб з правоохоронними функціями

Австрія

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

Х

 

Великобританія

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

Х

 

Ірландія

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

Х

 

Нідерланди

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

Х

 

Португалія

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

Х

 

Іспанія

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

Х

 

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Півд. Африка

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

Х

 

Бельгія

Х

Х

 

 

 

Х

 

Х

Х

 

Словаччина

Х

Х

 

Х

 

 

 

Х

Х

 

Розподілені функції

Люксембург

Х

Х

 

Х

 

 

 

Х

 

Х

Фінляндія

Х

Х

 

Х

 

 

 

Х

 

Х

Франція

Х

Х

 

 

 

Х

 

Х

 

Х

Чехія

Х

Х

 

 

 

Х

 

Х

 

Х

Німеччина

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

 

Х

Нова Зеландія

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

 

Х

Швейцарія

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

 

Х

Швеція

Х

 

 

Х

 

 

Х

Х

 

Х

Австралія

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

 

Х

Індія

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

 

Х

Канада

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

 

Х

Південна Корея

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

 

Х

США

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

 

Х

Чилі

Х

 

 

 

 

Х

Х

Х

 

Х

Джерело: Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes  OECD 2012, 75 p http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/50559545.pdf

 



[1] Бекряшев А.К., Белозеров И.П. Теневая экономика и экономическая преступность. Электронный учебник. 2003. http://newasp.omskreg.ru/bekryash/sitemap.htm

[2] Cybercrime: protecting against the growing threat. Global Economic Crime Survey. PricewaterhouseCoopers. November 2011. http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-crime-survey/assets/GECS_GLOBAL_REPORT.pdf

[3] Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes  OECD 2012, 75 p http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/50559545.pdf

[4] The National Crime Agency. A plan for the creation of a national crime-fighting capability. Presented to Parliament by the Secretary of State for the Home Department by Command of Her Majesty. Home Office. June 2011. http://www.homeoffice.gov.uk/publications/crime/nca-creation-plan?view=Binary




читайте також:


«Щодо розробки та затвердження «Національного плану захисту критичної інфраструктури»». Аналітична записка
«Забезпечення безперервності процесу управління у сфері національної безпеки». Аналітична записка.
«Актуальні виклики та загрози енергетичній безпеці України». Аналітична записка
«Щодо імплементації положень Закону України «Про національну безпеку України» у частині реформування Служби безпеки України». Аналітична записка
«Європейський досвід енергозбереження як інструмент попередження енергетичної бідності. висновки для України». Аналітична записка