"Щодо оптимізації процесів бюджетного прогнозування та планування в Україні". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто процеси бюджетного прогнозування та планування в Україні, оцінено їх дієвість та ефективність на практиці. Проаналізовано ключові новації та зміни, які були впроваджені в цій сфері. Розроблено стратегічні орієнтири та конкретні заходи щодо вдосконалення бюджетного прогнозування та розвитку бюджетного планування в Україні.

 

ЩОДО ОПТИМІЗАЦІЇ ПРОЦЕСІВ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗУВАННЯ ТА ПЛАНУВАННЯ В УКРАЇНІ

 

Процес вироблення рішень щодо розподілу бюджетних коштів традиційно є одним із найважливіших елементів бюджетного процесу будь-якої країни, від якого у значній мірі залежить ефективність використання фінансових ресурсів уряду. Переважна більшість сучасних держав давно відмовилась від політики ручного та кон’юнктурного управління бюджетом, сформувавши ефективну систему вироблення пріоритетів використання бюджетних коштів. В її основі лежать високопрофесійне середньострокове бюджетне прогнозування та жорстке середньострокове бюджетне планування, тісно інтегроване у систему загальнодержавного планування. Така система дозволяє забезпечити оптимальний перерозподіл фінансових ресурсів в економіці держави, який би дозволив реалізувати пріоритетні завдання її соціально-економічного розвитку.

 

Україна у питанні розвитку бюджетного прогнозування та планування відстає від тенденцій в економічно розвинутих країнах. У період планової економіки держава мала досить дієву та розвинену систему бюджетного прогнозування та планування, проте в умовах розвитку ринкової економіки така модель об’єктивно втратила свою практичну цінність. Разом з цим, так і не була повністю впроваджена нова цілісна система «західного» типу, яка відповідала б ринковій моделі економіки.

 

Попри значні досягнення у формуванні багатьох важливих складових бюджетної системи, система бюджетного прогнозування та планування традиційно характеризується комплексом фундаментальних проблем. Основними з них є такі.

 

1. Відірваність бюджетного планування від загальнодержавного планування. В Україні відсутній чіткий зв’язок між державним та бюджетним плануванням. Це призводить до того, що програми соціально-економічного розвитку держави приймаються безвідносно до бюджетних можливостей, а бюджетне планування досить часто не враховує пріоритети соціально-економічної політики, які відображені у державних програмах. Більш того, уряд затверджує потенційно досить перспективні державні програми, проте фінансуванню підлягатимуть лише ті, що включені до бюджетних програм, які зафіксовані у законі України про державний бюджет на відповідний рік. Розрив між державним і бюджетним плануванням знижує ефективність і результативність економічної політики держави.

 

Головною причиною, що роз’єднала бюджетне та державне планування в Україні, на нашу думку, є складна і громіздка модель загальнодержавного планування. В Україні існувала надмірна кількість базових документів, дотичних до питань державного планування та прогнозування, зокрема, значна кількість економічних стратегій, програма діяльності уряду, щорічна державна програма соціально-економічного розвитку України, щорічне послання Президента України до Верховної Ради, бюджетна резолюція тощо. Сам процес складання документу подібного плану потребував узгодження та експертиз різних органів влади. Інтеграція у таку модель загальнодержавного планування системи бюджетного планування лише б посилила її неефективність.

 

2. Значний розрив між бюджетним прогнозуванням та плануванням (особливо середньостроковим) на різних рівнях державного управління. Якщо у західних країнах прогнозування лежить в основі планування, тобто ці дві складові є органічно взаємодоповнюваними, то в Україні:

а) у короткостроковій перспективі прогнозування досить часто підпорядковане бюджетному плануванню, а не навпаки. Прикладом негативних наслідків такого підходу може бути державний бюджет 2009 року, коли для виконання плану фінансування бюджетних видатків був затверджений надмірно оптимістичний макроекономічний прогноз, що у кінцевому підсумку сформувало низку системних проблем в економіці;

б) у середньо- та довгостроковій перспективах прогнозування носить декларативний характер і не містить значної практичної цінності для розробників програмних документів соціально-економічного розвитку, оскільки прогнозні показники на середньострокову перспективу переглядаються у досить широкому діапазоні і тому не є реальними орієнтирами.

 

3. Викривлення змісту окремих елементів системи бюджетного планування і прогнозування. Зокрема, досить часто програмно-цільовий метод застосовується з некоректно обраною системою показників результативності. Систематично бюджетна резолюція дисонує зі змістом розробленого бюджету, хоча мала б бути концептуальним документом, що визначає пріоритети бюджетного планування. Крім того, середньострокове бюджетне прогнозування в Україні виконує, у більшій мірі, декларативну функцію. Такі випадки засвідчили, що попри законодавче впровадження в Україні важливих елементів «західної» моделі бюджетного планування і прогнозування, на практиці їх зміст може бути викривлений.

 

У період 2000-2010 рр. зміни системи бюджетного прогнозування і планування відбувалися недостатньо швидко. Певного успіху досягнуто у короткостроковому (річному) бюджетному плануванні, створено базу для впровадження програмно-цільового методу, проте більшість західних країн вже давно перейшли на середньострокове планування. Етап інтенсифікації змін пов’язаний з прийняттям нового Бюджетного кодексу та реалізацією бюджетної реформи. Зокрема, позитивний вплив на бюджетну систему здійснено завдяки:

 

1. Повноцінному впровадженню програмно-цільового методу, зміст якого полягає у тому, що розпорядники отримуватимуть кошти не просто для фінансування своєї діяльності, а на досягнення конкретних результатів, які зафіксовані у відповідній бюджетній програмі, власне на реалізацію якої вони отримали кошти. Бюджетний кодекс визначає сутність цього інструменту, його складові (бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти і результативні показники бюджетних програм) та базові вимоги до них. Зазначимо, що бюджетні програми та відповідальні виконавці визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів за погодженням з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом у разі застосування програмно-цільового методу на місцевому рівні).

 

2. Запровадженню середньострокового бюджетного прогнозування. Відповідно до статті 21 нового Бюджетного кодексу Міністерство фінансів України за участю Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету складає прогноз державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності уряду, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах.

 

Середньострокове бюджетне прогнозування здійснюється також при складанні місцевих бюджетів, що дозволить органам місцевого самоврядування ефективніше планувати видатки у середньостроковій перспективі.

 

Особливо важливим є те, що середньострокове бюджетне прогнозування впроваджується на рівні головних розпорядників бюджетних коштів. Завдяки цьому останні отримують можливість донести до уряду свої довгострокові пріоритети, а уряду – ефективніше планувати видатки.

 

3. Відновленню зобов’язання уряду подавати до парламенту бюджетну резолюцію. Попри наявність відповідної норми у Бюджетному кодексі 2001 року, протягом  2007-2010 рр. Кабінет Міністрів України ігнорував обов’язок подавати до Верховної Ради «Основні напрямки бюджетної політики на наступний рік» (бюджетну резолюцію). Посилаючись на Закон України «Про Кабінет Міністрів України»[1] він самостійно ухвалював Постанову «Про схвалення Декларації цілей та завдань бюджету на відповідний рік (бюджетну декларацію)».

 

Різниця між двома документами досить значна. Резолюція містить імперативні норми і конкретні макроекономічні параметри, які мають бути схвалені постановою Верховної Ради України. Вона зобов’язує уряд у процесі складання бюджету дотримуватися цих орієнтирів. Якщо поданий проект бюджету суперечитиме положенням затвердженої резолюції, парламент лише на цій підставі може відхилити його. Таким чином, завдяки бюджетній резолюції парламент зберігає контроль над всім бюджетним процесом. На відміну від резолюції, декларація містить загальні позиції щодо бюджетної політики у наступному бюджетному періоді та не потребує схвалення парламентом.

 

Відповідно до нового Бюджетного кодексу уряд до 4 квітня має схвалити та подати до парламенту проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік. Разом з тим, згідно з новими вимогами перелік обов’язкових показників, що мають містити Основні напрями бюджетної політики, значно скорочений.

 

Крім того, у рамках бюджетної реформи, уряд реалізував низку додаткових заходів, спрямованих на оптимізацію бюджетного планування: 

- зменшено кількість бюджетних програм і головних розпорядників бюджетних коштів. Законом України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» кількість бюджетних програм, що фінансуються та кредитуються з державного бюджету, було зменшено з 921 у 2011 році до 581 у 2012 році, кількість головних розпорядників бюджетних коштів – з 96 у 2011 році до 82 у 2012 році;

- підвищено ефективність використання програмно-цільового методу бюджетування. Міністерство фінансів України прийняло низку важливих нормативних актів з метою підвищення ефективності складання та оцінки ефективності бюджетних програм. Зокрема, Наказом Міністерства фінансів України від 10.12.2010 р. № 1536 «Про результативні показники бюджетної програми» та Наказом Міністерства фінансів України від 18.01.2011 р. № 15 «Про затвердження Примірного переліку результативних показників бюджетних програм» було оптимізовано та регламентовано використання результативних показників при складанні паспортів бюджетних програм і формуванні на їхній основі бюджетних запитів. Крім того, для здійснення оцінки ефективності бюджетних програм Міністерством фінансів України було затверджено відповідні Методичні рекомендації[2], згідно яких головні розпорядники бюджетних коштів отримали можливість аналізувати бюджетні програми та обирати з них найефективніші;

- розпочато процес поширення використання програмно-цільового методу (ПЦМ) на місцеві бюджети. Зокрема, Міністерством фінансів України затверджені Основні підходи до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів[3]. Визначено чіткі етапи, завдання і графіки виконання положень Бюджетного кодексу щодо поширення ПЦМ на місцеві бюджети. Відповідно, у 2011-2012 роках залучено до впровадження ПЦМ усі обласні, районні бюджети, бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пілотних регіонів та бюджет міста Києва, з 2013 року – заплановано долучити бюджети об’єднань територіальних громад, що будуть створюватись згідно із законом. З 2014 року ПЦМ має бути поширений на усі місцеві бюджети.

 

Таким чином, бюджетна реформа дещо підвищила ефективність державного бюджетування і окремих його елементів. Певні позитивні зміни відбулися і у системі загальнодержавного планування. Оновлена редакція Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» запроваджує фактично нову, прогресивнішу систему державного планування і прогнозування, а також робить значний позитивний крок у питанні її гармонізації з процесами бюджетного планування. Зокрема,  згідно зі змінами:

- виключається необхідність розроблення та затвердження щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України (зміни до законів України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та «Про державні цільові програми»);

- проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ґрунтуються на щорічних посланнях Президента України;

- програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на щорічних посланнях Президента України. Крім того, Кабінет Міністрів України видає акти на основі та на виконання не тільки Конституції та законів України, актів Президента України, а й щорічних послань Президента України (зміни до Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

 

Таким чином, на перший план у державному плануванні та прогнозуванні виходить щорічне Послання Президента України, яке стає базовим документом і для державного, і для бюджетного планування, що має сформувати певну цілісність і послідовність процесу державного планування загалом.

 

Разом з тим, західні країни в останнє десятиліття зробили вже нові кроки, впровадивши інноваційні інструменти бюджетування і прогнозування. У цьому контексті необхідним є впровадження в Україні низки нових заходів щодо продовження бюджетної реформи, які пришвидшать позитивні зміни у системі бюджетного прогнозування і планування. Основними її напрямами цих змін варто відзначити такі.

 

1. Спрощення системи загальнодержавного планування. Перетворення щорічного Послання Президента України на концептуальний об’єднавчий документ, який має гармонізувати пріоритети державного та бюджетного планування, сформувало ризик короткостроковості планування як такого, оскільки Послання Президента України формує напрями і завдання діяльності для органів влади на рік. Очевидно, засадничим має бути документ, який визначає триваліші цілі. Таким документом може бути програма соціально-економічного розвитку держави, що затверджуватиметься Президентом на час його каденції. Така програма має включати:

а) прогноз соціально-економічного розвитку держави, зокрема на середньо- та довгострокову перспективи;

б) завдання, пріоритети економічної політики, зокрема, стратегію бюджетної політики, конкретні заходи у різних сферах економіки;

в) прогнозовані видатки державного бюджету на реалізацію запропонованого плану і джерела їх фінансування.

 

2. Посилення інтеграції державного і бюджетного планування. На даний час в Україні навіть затвердження цільової програми Постановою Кабінету Міністрів України ще не означає, що для її реалізації у бюджеті буде передбачене відповідне фінансування. Для того, щоб отримати кошти, замовнику необхідно домагатися включення державної програми до переліку державних (цільових) програм, які виконуються у межах бюджетних програм. У таких умовах існує ризик, що Міністерство фінансів України під час складання бюджету не врахує бюджетний запит замовника державної програми і вона залишиться непрофінансованою. У цьому контексті доцільним є впровадження практики, за якої перед прийняттям державної цільової програми замовник державної програми має узгодити з Міністерством фінансів України бюджетну програму, у рамках якої вона буде фінансуватися, або подавати запит з новою бюджетною програмою, спрямованою на фінансування виключно державної цільової програми.

 

3. Перехід до середньострокового бюджетного планування. На виконання вимог Програми економічних реформ та нового Бюджетного кодексу уряд почав затверджувати трирічні бюджетні прогнози. Проте вони мають лише інформативну цінність і не накладають жодних обмежень на процеси розподілу бюджетних коштів в наступних періодах. У майбутніх періодах розпорядники бюджетних коштів можуть обґрунтувати нові показники бюджетних ресурсів, необхідні їм для виконання функцій. Середньострокове бюджетне прогнозування само по собі не вирішує жодних економічних завдань. Воно має стати лише кроком до запровадження бюджетного планування, без якого неможливо забезпечити ефективну систему державного планування загалом. Разом з тим, варто відмітити, що середньострокове бюджетування у багатьох західних країнах ґрунтується на розробці бюджету у n-ому році на n+2-й чи n+3-й роки. Іншими словами, у 2012 році розробляється та затверджується бюджет не на 2013 рік (він уже затверджений у попередніх періодах), а на 2014 рік чи 2015 рік. При цьому ліміти головним розпорядникам, надані на середньострокову перспективу, надалі або взагалі не можуть переглядатися (наприклад, у Швеції), або можуть коригуватися у вкрай обмеженому діапазоні (в Австрії) з урахуванням зміни макроекономічних показників. Завдяки достроковому прогнозуванню влада отримує можливість забезпечити спокійне і своєчасне прийняття бюджету з урахуванням поточного стану і майбутніх потреб і, головне, радикально знизити політизацію бюджетного процесу.

 

4. Розширення компетенції та посилення відповідальності головних розпорядників. Централізувавши процес бюджетного планування і посиливши контроль за грошовими потоками головних розпорядників бюджетних коштів, Міністерство фінансів України перебрало на себе відповідальність за діяльність останніх. Разом з тим, така централізована модель управління фінансовими ресурсами продемонструвала свою неефективність. Міністерству фінансів України необхідно максимально розвантажити себе від дрібних функцій, зосередившись на:

а) визначенні стратегії бюджетної політики, тобто розподілі коштів між основними напрямами державної політики;

б) контролі за фіскальною дисципліною головних розпорядників кошів та ефективністю витрачання бюджетних коштів;

в) аналізі та оцінці ефективності бюджетної політики з метою перегляду напрямів витрачання бюджетних коштів.

 

Видається доцільним, щоб Міністерство фінансів України встановлювало ліміти, наприклад, на розвиток інфраструктури, проте напрями витрачання коштів визначали вже безпосередньо головні розпорядники бюджетних коштів. Завдяки цьому публічну та політичну відповідальність за ефективність витрачання коштів нестимуть саме головні розпорядники бюджетних коштів, що стимулюватиме їх ефективно використовувати отримані кошти.

 

5. Впровадження у практику «песимістичного сценарію бюджету». В Україні під час підготовки закону про державний бюджет на 2012 рік було вперше зроблено спробу впровадити подібний інструмент. Водночас, її не можна назвати вдалою, оскільки представлений у пояснювальній записці блок у формі довільного опису можливої ситуації в економіці України у випадку актуалізації ризиків сповільнення економічної динаміки з песимістичним набором прогнозованих бюджетних показників є лише описовим. У світовій практиці «песимістичний сценарій (варіант) бюджету» – це конкретний перелік бюджетних програм чи/та статей видатків, фінансування яких обмежується (чи заморожується) у випадку, якщо надходження бюджету суттєво відхиляються від плану. Він також може містити норми, що надають можливість (право) уряду у випадку посилення економічних проблем перерозподіляти кошти між окремими програми. Наприклад, «песимістичний сценарій бюджету» може передбачати можливість скорочення видатків на адміністрацію з метою збільшення обсягу виділених коштів на боротьбу безробіттям, яке об’єктивно зростає у випадку песимістичного сценарію розвитку економіки.

 

Впровадження «песимістичного сценарію бюджету» видається досить корисним для України, оскільки це дозволить запобігти підвищенню конфліктності всередині влади (головним чином між головними розпорядниками бюджетних коштів) у випадку недостатності бюджетних коштів для того, щоб покрити всі бюджетні призначення. З юридичної точки зору «песимістичний сценарій бюджету» доцільно впровадити в якості додатку до закону України про державний бюджет.

 

6. Оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів та кількості бюджетних програм. В Україні існує близько 80 головних розпорядників та понад 500 бюджетних програм. За такої ситуації Міністерство фінансів України фізично не може проаналізувати ефективність та обґрунтованість всіх бюджетних запитів, а також відповідність напрямів використання ними бюджетних коштів стратегічним і поточним завданням соціально-економічної політки уряду. У цьому контексті необхідно продовжувати процес скорочення кількості головних розпорядників бюджетних коштів.

 

Відділ економічної стратегії

(О. О. Молдован)

 



[1] Про Кабінет Міністрів України: Закон України № 514-V від 21.12.2006 р. (наразі не чинний)

[2] Затверджені Наказом Міністерства фінансів України № 608 від 17.05.2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/article%3Fart_id=293133&cat…

[3] Про затвердження Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів: Наказ Міністерства фінансів України № 805 від 02.08.2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=28…