"Напрями розвитку державно-приватного партнерства у реалізації потенціалу ЄВРО-2012". Аналітична записка

Анотація

 

У аналітичній записці розглянуті основні проблеми та обґрунтовані напрями розвитку державно-приватного партнерства (далі – ДПП) для ефективного використання економічного потенціалу, сформованого під час підготовки та проведення в Україні фінальної частини Чемпіонату Європи з футболу 2012 року.

 

НАПРЯМИ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА У РЕАЛІЗАЦІЇ ПОТЕНЦІАЛУ ЄВРО-2012

 

Державно-приватне партнерство є раціональною формою залучення приватного капіталу для реалізації державної політики, спрямованої на розв’язання важливих завдань облаштування країни, у т.ч. розвитку інфраструктури (дорожньо-транспортної, комунікаційної, інформаційної та ін.), вирішення питань енергозбереження, утилізації твердих побутових і спеціальних відходів, модернізації житлово-комунального господарства, удосконалення соціальної сфери тощо (див. Додаток А).

 

Підготовка та проведення в Україні Євро-2012 сприяли інтенсифікації державно-приватного співробітництва, що супроводжувалось наступними зрушеннями:

 

1. Покращилось інституційне забезпечення ДПП, у т.ч. шляхом прийняття нормативно-правових актів, які регламентують принципи та форми ДПП, визначають вимоги до партнерів, перелік необхідних документів для укладення угод ДПП (додаток Б).

 

2. Покращилось інфраструктурне забезпечення укладання договорів ДПП. В Україні було створено спеціалізовані органи, відповідальні за реалізацію ДПП: Департамент інвестиційно-інноваційної політики та розвитку державно-приватного партнерства Міністерства економічного розвитку і торгівлі України; Український центр сприяння розвитку публічно-приватного партнерства; Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України; сформувались структурні підрозділи обласних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, а також громадські організації, які надають підтримку розвитку ДПП.

 

3. Спостерігалось удосконалення інформаційно-методичного забезпечення ДПП. Спеціалізованими органами, відповідальними за розвиток ДПП, громадськими організаціями, науковими, науково-дослідними установами було реалізовано низку проектів, метою яких була освітня, методична, інформаційна підтримка ДПП в Україні.

 

Довідково. В Україні започатковано програми підтримки ДПП, реалізовано навчально-методичні та практичні заходи з впровадження ДПП, найдієвішими з яких є програма міжнародної технічної допомоги «Програма розвитку державно-приватних партнерств в Україні» Агентства з міжнародного розвитку США; проект «Регіональне врядування та розвиток» Канадського інституту урбаністики за фінансової підтримки Канадського агентства міжнародного розвитку; проект «Державно-приватне партнерство: нові можливості для економічного зростання» програми «Місцевий економічний розвиток” Фонду Східна Європа.

 

4. Покращилось організаційне забезпечення ДПП. Зокрема, законодавством України визначено форми співпраці у межах ДПП, унормовано основні вимоги до відбору партнерів та техніко-економічного обґрунтування проектів; розроблені типові форми анкет та угод ДПП для окремих сфер та видів економічної діяльності.

 

Водночас, попри зазначені позитивні зрушення, протягом підготовки і проведення в Україні Євро-2012 не було реалізовано головного завдання у цій сфері – забезпечити фінансування 45,6 % витрат, передбачених Державною цільовою програмою підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу[1] за рахунок приватного капіталу та надати, тим самим, потужного імпульсу активізації розвитку ДПП на наступні роки.

 

Передусім, цьому завадили такі перешкоди:

 

1.  Нестабільність і недосконалість вітчизняної законодавчої бази, що обмежує інституційні можливості ДПП, підвищує рівень ризику інвестицій, ускладнює процеси гарантування та дотримання умов договорів сторонами ДПП та економічної безпеки співробітництва у межах ДПП.

 

Довідково. Згідно з Законом України «Про державно-приватне партнерство» співпраця сторін обов’язково має бути оформлена у вигляді договору. Водночас, законодавством ЄС передбачено спеціальне утворення у формі юридичної особи за участю публічного і приватного партнерів, включно з фінансовими інституціями та неурядовими організаціями, у т. ч. у формі кластерів. Крім того, в Україні постійно відбуваються зміни та доповнення інституційно-правового базису існування ДПП. За 2009 – 2012 рр. прийнято 18 законодавчих і нормативно-розпорядчих актів, які змінюють умови укладення договорів та реалізацію ДПП. За таких обставин потенційні партнери ДПП  не можуть реально оцінювати ризики та переваги ДПП на довгострокову перспективу.

 

2.  Відсутність уніфікованого прозорого механізму планування співробітництва у межах ДПП; визначення і представлення єдиного переліку потенційних об’єктів ДПП, уніфікованих правил розробки проектної документації; єдиних стандартів оголошення і проведення конкурсів відповідальними за налагодження ДПП органами державного управління та їх структурними підрозділами.

 

Довідково: В процесі підготовки і проведення Євро-2012 у офіційних документах та інформаційних джерелах Департаменту інвестиційно-інноваційної політики та розвитку державно-приватного партнерства, Українського центру сприяння розвитку публічно-приватного партнерства, органів державного управління областей, де відбувалися матчі  чемпіонату, не спостерігалося конкретних пропозицій щодо налагодження ДПП. Лише у інформаційних джерелах Державного агентства з інвестицій та управління національними проектами України міститься інформація для потенційних партнерів, але більшість проектів, що пропонуються, визначають термін співробітництва до чотирьох років, що ускладнює налагодження ДПП на довгострокових засадах.

 

У процесі підготовки і проведення Євро-2012 у окремих регіонах не було спеціально підготовлено і виставлено на конкурс жодного потенційного об’єкта ДПП. Відповідно, офіційних договорів ДПП в контексті підготовки і проведення Євро-2012 не було укладено. У звітах про розвиток ДПП органи державного управління, переважно, подають договори, які лише умовно можна віднести до ДПП. Так, для Львівської області такими проектами були визнані модернізація електромереж, розвиток та розбудова об’єктів готельно-туристичного комплексу.

 

3. Недостатня мотивація державних службовців до налагодження ДПП, особливо на місцевому рівні. За умов надмірної централізації бюджетних ресурсів, для більшості працівників органів місцевої влади стимули щодо розвитку проектів ДПП є недостатніми. Крім того, відповідальності і санкцій за неукладення договорів ДПП, чи за відсутність налагодженого співробітництва у рамках ДПП в Україні не передбачено. Тому часто державні службовці розглядають співробітництво в межах ДПП як додаткове завдання поза межами їхніх службових повноважень.

 

4. Низький рівень обізнаності державних службовців (і, особливо, представників бізнесу) щодо сутності ДПП, його переваг, форм, інститутів партнерства.

 

Довідково. За даними соціологічних досліджень «Програми розвитку державно-приватного партнерства» Агентства з міжнародного розвитку США встановлено, що:

– лише 52 % опитаних представників влади, 30 % - бізнесу та 32 % - неурядових організацій розуміють сутність ДПП;

–  не знають про Закон України «Про державно-приватне партнерство» 59 % опитаних представників влади, 78 % - бізнесу та 71 % - неурядових організацій; лише 4 % опитаних детально ознайомлені з цим законом, а 24 % - про нього лише знають;

–  всього 33 % опитаних назвали орган, відповідальний за реалізацію ДПП;

– 78 % респондентів не володіють інформацією про успішний приклад реалізованих проектів ДПП;

– до найвагоміших перешкод реалізації ДПП належать: відсутність взаємодії між партнерами (26 %), законодавчі та регуляторні проблеми (23 %), нестача фінансових ресурсів (23 %), недостатня мотивація представників бізнесу (8 %).

Наведені соціологічні оцінки підтверджують необхідність активізації інформаційно-консультаційної діяльності щодо підвищення рівня поінформованості представників влади, бізнесу, неурядових організацій про нормативно-методичні, нормативно-розпорядчі та практичні засади реалізації проектів ДПП після проведення Євро-2012[2].

 

5. Неефективність стимулів для партнерів ДПП, неповне висвітлення переваг ДПП, недовіра приватних партнерів до влади, відсутність державних гарантій в процесі реалізації договорів ДПП.

 

Довідково. Значна частина інвестиційних проектів спільного використання об’єктів ДПП є недостатньо привабливою для приватних, особливо – для іноземних інвесторів. Нестабільність законодавства, високий рівень корупції, нерозвиненість інститутів, складність механізму реалізації ДПП, недостатній рівень довіри до влади не стимулюють приватних партнерів до довгострокових партнерських відносин[3]. Для підвищення мотивації партнерів до ДПП необхідна можливість оцінювання вигод у середньостроковій та довгостроковій перспективах[4]. Для потенційних інвесторів, особливо іноземних, важливі державні гарантії під час реалізації масштабних проектів ДПП[5]. Важливим є спрощення процедури укладання ДПП, яка на практиці є надмірно складною. Так, при укладенні договору концесії у сфері житлово-комунального господарства уповноважений управляти комунальним майном погоджує умови концесійного конкурсу з профільним міністерством, яке зобов'язане погодити умови конкурсу або надати письмову вмотивовану відмову. При тендерному відборі потенційні учасники конкурсу повинні заповнювати велику кількість документів. У окремих випадках умови тендеру були непрозорими і незрозумілими. Для значної кількості проектів, реалізованих в процесі підготовки до Євро-2012, тендери взагалі не проводились[6].

 

Державним агентством з інвестицій та управління національними проектами України підготовлено і розроблено техніко-економічне обґрунтування інвестиційних проектів ДПП, більшість з яких залишаються відкритими впродовж трьох років. Проекти, які реалізуються, переважно фінансуються за рахунок місцевих бюджетів (наприклад, проект створення мережі перинатальних центрів «Нова якість життя»), а отже,  приватних інвесторів до цих проектів не передбачено залучати.

 

З 1999 р. Кабінетом Міністрів України, облдержадміністраціями, Укравтодором підготовлені інвестиційні пропозиції для будівництва на концесійних засадах автомобільних шляхів Одеса-Рені на ділянці Одеса-Овідіополь-Білгород-Дністровський-Монаші; КПП «Щербаківка» (на кордоні з Російською Федерацією) до автомобільного шляху Київ-Харків-Довжанський; Харків-Щербаківка; Ульянівка-Миколаїв-Херсон-Красноперекопськ-Сімферополь; Новомосковськ-Сімферополь; Великого кільцевого автомобільного шляху навколо м. Києва[7]. На даному етапі для цих проектів не знайдено концесіонерів.

 

6.  Недостатнє інформаційне забезпечення розвитку ДПП, відсутність актуальних баз даних щодо потенційних та діючих об’єктів ДПП, достовірної та регулярно обновлюваної інформації на офіційних інтернет-ресурсах органів, відповідальних за організацію ДПП.

 

Довідково. Інформаційні бюлетені, інтернет-ресурс та інші офіційні джерела інформації Центру сприяння розвитку публічно-приватного партнерства не містять даних щодо планованих проектів ДПП, кількості та стану реалізації укладених угод. Аналогічна інформація відсутня у інформаційних джерелах Департаменту інвестиційно-інноваційної політики та розвитку державно-приватного партнерства Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, інших органів державної та місцевої влади. Лише на сайті Державного агентства з інвестицій та управління національними проектами України наведена інформація про масштабні потенційні проекти ДПП[8].

 

Системні проблеми розвитку ДПП в Україні під час підготовки та проведення Євро-2012, поряд з вищенаведеним, проявлялись і у наступному:

1) фінансування заходів з підготовки і проведення Євро-2012 переважно з державного та місцевих бюджетів, недостатнє залучення приватних та іноземних інвестицій до проектів модернізації регіональних економічних комплексів. Так, на підготовку до Євро-2012 з державного та місцевих бюджетів планувалося витратити близько 52 %, фактично було профінансовано понад 80 % робіт;

2) відсутність вагомих результатів щодо реалізації ДПП у процесі підготовки і проведення Євро-2012. Офіційно на рівні обласних та міських державних органів управління не було чітко визначено потенційні об’єкти ДПП, не визначені обов’язкові заходи щодо підготовки і техніко-економічного обґрунтування проектів, внаслідок чого були реалізовані лише поодинокі проекти ДПП (Додаток В);

3) незначний позитивний досвід щодо впровадження ДПП, недосконалість механізмів контролю за ефективністю реалізації угод ДПП та оптимального використання партнерами об’єктів ДПП. При низьких показниках укладання угод ДПП значна їх частина не реалізовувалась взагалі, або ж партнери по угодах ДПП не повністю виконували взяті на себе зобов’язання, через що органи влади розривали договори. Це, у свою чергу, створювало серед представників бізнесу негативний демонстраційний ефект щодо можливості налагодження ефективного партнерства з владою;

 

Довідково. Так, в Україні спостерігаються випадки розірвання концесійних угод: у 2008 р. розірвано договір концесії від 29 грудня 2006 р. між ТзОВ «Сивашенергопром» та Херсонською обласною державною адміністрацією[9]. 24 лютого 2011 р. на засіданні міської ради м. Бердянська прийнято рішення «Про дострокове розірвання концесійного договору між виконкомом Бердянської міської ради та ТОВ «Чиста вода-Бердянськ»[10]. У Львівській обл. замки у с. Тартаків та с. Старе село знаходяться у гіршому стані, ніж до передачі їх у концесію. У т.ч. не здійснюються передбачені договором реставраційні роботи, у окремих випадках обмежено доступ екскурсантів до огляду об’єктів історико-культурної спадщини, хоча договором передбачено вільний доступ. Тому Львівська обласна рада заявила про намір ініціювати розірвання цих концесійних угод [11].

 

До Євро-2012 для розбудови і ремонту автомобільних шляхів було укладено лише дві концесійні угоди, які фактично не реалізовані внаслідок відсутності гарантій отримання доходів для концесіонерів та неможливості зміни умов угод при змінах законодавства, що передбачають додаткові переваги для концесіонерів[12]. У 2009 р. Договір концесії про будівництво автомобільного шляху Львів-Краковець відповідно до Указу Президента України №739 від 4 липня 1998 р., укладений у 1999 р. між Кабінетом Міністрів і компанією «Трансмагістраль» було розірвано[13]. Концесійний договір між Укравтодором та ВАТ «Виробничо-наукова компанія «Розточчя СТ», укладений 26 грудня 2002 р. на будівництво та експлуатацію автомобільного шляху «Львів-Броди», було призупинено ухвалою Господарського суду Львівської області від 30 квітня 2009 р., якою ж порушено і справу про банкрутство ВАТ «Виробничо-наукова компанія «Розточчя СТ»»[14].

 

4) відсутність ефективної співпраці держави і потенційних приватних партнерів щодо розвитку ДПП у освітній та соціокультурній сферах. При формуванні переліку об’єктів ДПП, переважно, розглядаються об’єкти житлово-комунального господарства та об’єкти інфраструктури (у т.ч. дорожньо-транспортної). Водночас, у країнах ЄС ДПП активно налагоджується у освітній, культурній, соціальній сферах, що сприяє покращенню якості життя, активізує інноваційну діяльність. Причому партнерами ДПП виступають як представники бізнесу, так і представники неурядових організацій (громадських об’єднань, благодійницьких фондів тощо), що значно розширює перелік потенційних учасників та сфери співробітництва у межах ДПП;

5) передача у власність та розпорядження держави (чи місцевих громад) об’єктів комунальної, транспортної, спортивної інфраструктури, збудованих чи реконструйованих до Євро-2012 за рахунок державного та місцевих бюджетів, що загострило проблему їх подальшого ефективного використання, утримання, збереження і розвитку. Без налагодження дієвих механізмів ДПП щодо утримання таких об’єктів збільшується ймовірність їх утримання виключно за рахунок бюджетних коштів, що сприяє зростанню дефіциту як державного, так і  місцевих бюджетів (Додаток Д).

 

Серед пріоритетних напрямків розв’язання системних проблем, пов’язаних з активізацією ДПП в Україні, у т.ч. з метою ефективного використання діючих в регіонах об’єктів, побудованих до Євро-2012, слід визначити:

– вдосконалення та гармонізацію інституційного базису ДПП, особливо – нормативно-методичного забезпечення розробки і реалізації проектів партнерства, шляхом обґрунтування концепції, розробки та громадського обговорення міжрегіональних проблемно-цільових програм ефективного використання потенціалу, сформованого під час підготовки до Євро-2012, з використанням механізму ДПП на середньострокову перспективу;

– розробку і впровадження механізмів мотивування держслужбовців до стимулювання створення та підвищення ефективності ДПП, залучення до активізації співпраці у формі ДПП усіх потенційних партнерів, особливо – представників громадськості, контактних аудиторій, засобів масової інформації;

– активізацію інформаційної діяльності (як невід’ємну умову залучення потенційних учасників ДПП), створення позитивного іміджу держави як партнера та його пропагування цільовій аудиторії з акцентом на демонстраційних ефектах успішної реалізації проектів ДПП;

– формування дієвих організаційно-інституційних механізмів і економічних моделей стимулювання ДПП;

– створення міжрегіональних координаційно-розпорядчих органів за участю державних органів влади та представників бізнесу.

 

Досягнення вищеозначених пріоритетів активізації ДПП потребує наступних заходів:

 

1. Удосконалення законодавства, що регулює та стимулює ДПП, шляхом доопрацювання  нормативно-правової бази ДПП з урахуванням досвіду розвинених країн. Зокрема, йдеться про необхідність зменшення кількості погоджувальних процедур, у т. ч. при використанні земельних ділянок в процесі реалізації проектів ДПП; спрощення процедури укладення договорів; посилення відповідальності сторін за виконання зобов’язань, особливо – державних підприємств та органів влади.

 

Враховуючи успішний досвід країн ЄС щодо впровадження ДПП, слід передбачити можливість створення не лише договірних, але й інституційних ДПП. У тому числі, йдеться про  стимулювання розвитку кластерних виробничих мережевих форм співробітництва з відображенням у відповідних програмних та нормативно-розпорядчих документах (Концепції створення кластерів в Україні, змінах та доповненнях до стратегій регіонального розвитку та державних програм розвитку галузей та секторів економіки). Для реалізації кластерних ініціатив потрібно забезпечити довіру між учасниками, відкритість влади, рівний доступ суб’єктів ДПП до необхідної інформації та ресурсів, забезпечити використання оптимальних форм співпраці між органами влади, представниками державних і приватних підприємств, інститутами громадянського суспільства.

 

2. Удосконалення процедури підготовки і реалізації проектів ДПП шляхом інституціоналізації у такій послідовності:

- визначення спеціалізованих органів управління розвитком ДПП на регіональному та місцевому рівнях з чітким визначенням їх повноважень, обов’язків та відповідальності;

- обґрунтування органами державного управління узгоджених з громадськістю, представниками науково-дослідних установ та експертами перспективних напрямів і форм ДПП з конкретизацією потенційних об’єктів ДПП;

- техніко-економічне обґрунтування оптимальних форм реалізації проектів ДПП (договірні, інституційні);

- декларація зобов’язань органів влади щодо участі у проектах;

- анонсування переваг партнерів ДПП;

- оголошення конкурсів про реалізацію ДПП та надання необхідної інформації щодо участі у конкурсі в офіційних виданнях органів влади, Департаменту інвестиційно-інноваційної політики та розвитку державно-приватного партнерства, Українського центру сприяння розвитку державно-приватного партнерства, а також з адресною розсилкою запрошень потенційним партнерам;

- максимальне звільнення приватного партнера від регламентних процедур участі у конкурсі та укладенні договорів (у т.ч. шляхом перенесення технічних питань щодо укладення ДПП на відповідні підрозділи органів влади);

- спільна реалізація проектів та оперативний моніторинг дотримання зобов’язань учасниками ДПП, громадськістю.

Вказану послідовність інституціоналізації процедури підготовки і реалізації проектів ДПП доцільно унормувати в Законі України «Про державно-приватне партнерство».

 

3. Підвищення мотивації державних службовців (з використанням матеріальних і нематеріальних стимулів) до підготовки і реалізації проектів ДПП, що передбачає преміювання, додаткове навчання, кар’єрне зростання – як стимул за сприяння активному розвитку ДПП; а також низку санкцій за недостатньо активну діяльність щодо анонсування, укладання, неякісну реалізацію та порушення умов договорів ДПП.

 

4. Реалізація дослідницьких, освітніх, інформаційних та консультативних проектів висвітлення перспектив ДПП, можливих форм ДПП, переваг ДПП для приватних партнерів. Запровадження в регіонах системи підвищення кваліфікації і перекваліфікації фахівців у сфері ДПП (у т.ч. представників органів влади, бізнесу, громадських організацій) у межах системи постійного навчання та контролю якості отриманих знань. Залучення науковців, представників громадських об’єднань, асоціативних організацій підприємців тощо до співробітництва з представниками органів влади з метою розвитку ДПП та формування оптимальної моделі державно-приватного партнерства на місцевому, регіональному рівні.

 

5. Розробка і реалізація пілотних демонстраційних проектів ДПП з використанням спортивних споруд, інфраструктурних об’єктів, збудованих чи реконструйованих в процесі підготовки до Євро-2012. Це особливо важливо для таких об’єктів, як НСК «Олімпійський», стадіон «Арена Львів», аеропорти міст Києва, Донецька, Львова, Харкова. Зокрема, важливим кроком щодо залучення приватних  партнерів ДПП для об’єктів авіаційної інфраструктури є активізація  переговорів та підписання угоди «Відкрите небо»[15].

 

Довідково: Так звані угоди «Відкрите небо» – це угоди між Україною, ЄС, США та іншими країнами про спільний авіаційний простір, підписання яких дозволяє авіакомпаніям отримати безперешкодний доступ на різні авіамаршрути країн-учасниць угод. Підписання такої угоди з ЄС є серед пріоритетних у розпорядженні «Про затвердження плану першочергових заходів з інтеграції України до Євросоюзу на 2012 рік» [16].

 

6. Проведення аудиту проектів ДПП, не реалізованих протягом останніх років. Виявлення основних перешкод їх реалізації, розробка заходів щодо усунення перешкод реалізації проектів ДПП, насамперед, стосовно концесійних договорів розбудови автомобільних, залізничних шляхів, житлово-комунального господарства, спортивної, туристичної інфраструктури.

 

7. Розширення повноваження Департаменту інвестиційно-інноваційної політики та розвитку державно-приватного партнерства, Українського центру сприяння розвитку публічно-приватного партнерства, а також визначених підрозділів органів місцевої влади, включаючи не лише інформаційно-промоційну, нормативно-методичну функції, але й формування реєстрів, координацію заходів щодо перспективних проектів співробітництва, ведення переговорів, підготовку щорічних звітів про стан ДПП в Україні з окресленням перспектив розвитку, основних проблем, розробкою напрямів і заходів з їх розв’язання.

 

Регіональний філіал у м. Львові

(Т.Г. Васильців, А.І. Мокій, М.І. Флейчук, О.І. Дацко)