"Народна законодавча ініціатива як форма безпосередньої демократії: доцільність запровадження в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто українське законодавство з питань референдумів та існуючі проблеми щодо реалізації народом своєї влади шляхом прийняття законів на всеукраїнському референдумі. На основі аналізу європейського законодавства та рішень Конституційного Суду України в цій сфері запропоновано шляхи вдосконалення Основного Закону України.

 

НАРОДНА ЗАКОНОДАВЧА ІНІЦІАТИВА ЯК ФОРМА БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ: ДОЦІЛЬНІСТЬ ЗАПРОВАДЖЕННЯ В УКРАЇНІ

 

В Україні розпочато роботу над оновленням Основного Закону. Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України за 2012 рік передбачає, що вдосконалення таких механізмів прямої демократії, як право громадян на всеукраїнському референдумі ухвалювати закони України (вносити до них зміни) є одним з основних напрямів конституційного реформування[1]. Забезпечення умов для реалізації прав громадян на участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом розширення кола суб’єктів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (народна законодавча ініціатива) та встановлення порядку прийняття та скасування законів на всеукраїнському референдумі є предметом обговорення в комісіях Конституційної Асамблеї.

 

Передвиборні програми таких партій-переможниць парламентських виборів 2012 року, як от: політичної партії Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина»[2], політичної партії «УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка»[3], Комуністичної партії України[4], також містять політичні гасла щодо змін чи уточнень механізмів здійснення влади народом, у тому числі розширення впливу громадян на владу через народну законодавчу ініціативу чи/та референдум (наприклад, «народне вето»). Внесення таких змін до Конституції України на першому етапі потребуватиме консолідації не менш ніж двох третин (300 голосів) від конституційного складу Верховної Ради України, а на другому етапі – консолідації виборців на всеукраїнському референдумі. Тому постає необхідність урахування політичних програм політичних сил, що за результатами виборів народних депутатів України сформували у Верховній Раді України 7-ого скликання свої фракції.

 

Зважаючи на це, актуальним є аналіз положень Основного Закону України та Рішень Конституційного Суду України, які стосуються процедури прийняття законів за народною ініціативою.

 

Відповідно до статті 93 чинної Конституції України, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. У свою чергу пункт 3 частини першої статті 85 Конституції визначає, що до повноважень парламенту належить прийняття законів. Водночас розділ III Основного Закону України передбачає можливість прийняття законів безпосередньо народом – на всеукраїнському референдумі.

 

Слід зазначити, що за час, який минув від дня набуття чинності Конституцією України, у нашій країні на всеукраїнському референдумі не було прийнято жодного закону. Така ситуація, скоріш за все, пояснюється не стільки низькою активністю громадян, як тим, що «здійснення народовладдя у формах безпосередньої демократії виглядає у Конституції надзвичайно обмеженим, і це пояснюється стриманим відношенням органів публічної влади у центрі і на місцях до волевиявлення народних мас у проявах народної ініціативи»[5].

 

Це, по-перше, пов’язано з ускладненою процедурою проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. В цьому контексті необхідно порівняти вітчизняне законодавство з європейською практикою. В країнах Європи встановлено різні вимоги до кількості громадян котрі можуть ініціювати проголошення референдуму (Нідерланди – 600 тис. підписів, Італія – 500 тис., Словаччина – 350 тис.,  Литва – 300 тис., Португалія 75 – тис., Словенія 40 – тис.[6]). Натомість найбільшу кількість громадян, які сукупно є суб’єктом референдумної народної ініціативи встановлено в Україні[7]. Так, частина друга статті 72 Конституції України встановлює, що всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу. При цьому необхідно, щоб підписи щодо призначення референдуму було зібрано не менш ніж у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

 

По-друге, чинна Конституція України не містить вимог щодо особливостей розгляду та ухвалення законопроектів на всеукраїнському референдумі. Єдине застереження, яке міститься в Основному Законі України (стаття 74), встановлює, що референдум не допускається щодо законопроектів із питань податків, бюджету та амністії. Таким чином, може виникнути ситуація із внесенням за народною ініціативою законопроекту, що, наприклад, спрямований на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності чи містить інші ознаки неконституційності. Не врегульованими також є питання щодо необхідності подання постатейно розробленого законопроекту та проведення його експертизи (наприклад у частині узгодженості законопроекту з Конституцією та законами України чи фінансовими можливостями держави[8]).

 

Тут слід зазначити, що існуючі конституційні права та свободи людини і громадянина, в тому числі і право на волевиявлення через всеукраїнський референдум, формально не можуть бути обмежені негативною експертизою. Зважаючи на це, закони України, прийняті Українським народом шляхом проведення всеукраїнського референдуму, можуть бути предметом розгляду лише Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в України щодо вирішення питання про їхню конституційність[9].

 

Слід, утім, зазначити, що відповідні питання отримали часткове врегулювання в ухваленому 6 листопада 2012 року Законі України «Про всеукраїнський референдум». Так, частина третя статті 20 цього закону визначає, що тексти законопроектів, що виносяться на законодавчий референдум, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина, або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України[10]. Водночас видається доцільним проведення, наприклад, Кабінетом Міністрів України зазначених експертиз та інформування виборців про їх результати.

 

Щодо можливості врахування в Основному Законі України досягнень сучасного конституціоналізму Європейського Союзу в частині проведення законодавчих референдумів слід зазначити наступне.

 

Проект Конституції Європейського Союзу[11] (Article I-47) передбачав право не менш ніж одного мільйона громадян країн-членів ЄС ініціювати розробку та прийняття правових актів ЄС. Після невдалої спроби прийняти Конституцію ЄС в Угоду про Європейський Союз[12] (Article 8 B) було включено аналогічне положення. Примітно, що Конституція ЄС не набрала чинності, оскільки громадяни Франції (травень 2005 р.) і Нідерландів (червень 2005 р.) не підтримали її на референдумах.

 

Разом з тим, у частині країн-членів ЄС (Австрія, Греція, Данія, Естонія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Словенія, Німеччина, Франція) передбачено можливість схвалення законів на загальнодержавних референдумах[13]. Водночас національне законодавство цих країн передбачає різні суб’єкти ініціювання таких референдумів: за ініціативою президента (Франція), парламенту (Австрія, Литва, Люксембург), певної кількості членів парламенту (Данія, Греція), або за ініціативою декількох із названих суб’єктів (наприклад, Португалія, де президент приймає рішення про проведення референдуму на підставі пропозиції парламенту чи уряду)[14].

 

За народною ініціативою законодавчі референдуми можуть проводитися в Італії, Латвії, Литві, Мальті, Польщі, Словенії, Угорщині. Разом з тим, в окремих країнах народна законодавча ініціатива поряд з іншими обмеженнями національного законодавства щодо референдумів також обмежується: правом парламенту вирішувати питання про доцільність проведення референдуму за народною ініціативою (Польща, Угорщина) чи правом парламенту схвалити законопроект до винесення його на загальнодержавний референдум (Італія, Мальта)[15].

 

Певним різновидом законодавчих референдумів за народною ініціативою є «народне вето». Його суть полягає у тому, що загальнодержавний референдум може бути проведений з метою з’ясування волі народу щодо відхилення прийнятого парламентом закону. Так, право «народного вето» закріплено в Конституціях Італії та Швейцарії. Водночас, у цих країнах існують досить жорсткі обмеження щодо порядку ініціювання референдумів, що скасовують чинні закони. Наприклад, в Італії не можна ініціювати «народне вето» за рік до закінчення каденції однієї з палат парламенту тощо[16].

 

Як бачимо, законодавство країн-членів ЄС містить різні варіанти реалізації права народу на здійснення законодавчої ініціативи. Умовно їх можна згрупувати наступним чином. В одних країнах допускається прийняття або скасування законів на референдумі за народною ініціативою, оформленою відповідно до вимог національного законодавства. В інших - народна законодавча ініціатива реалізується через представницький орган державної влади - парламент. Натомість Конституція України (стаття 72, 74) передбачає можливість реалізації безпосереднього народовладдя, зокрема щодо прийняття законів за народною ініціативою на всеукраїнському референдумі.

 

Висновки та рекомендації

При вирішенні питання про необхідність запровадження в Україні такої форми безпосередньої демократії, як народна законодавча ініціатива, необхідно виходити з наступного. Конституційний Суд України, здійснюючи тлумачення низки статей Конституції України у 2008 році[17], вирішив, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів (із питань податків, бюджету, амністії), прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України (стаття 74). Таким чином, зараз Основний Закон України не містить порядку прийняття народом на всеукраїнському референдумі законів України.

 

Водночас Конституція України (стаття 8) встановлює, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Тому видається передчасним (до внесення змін до чинної Конституції України в частині, що визначатиме порядок прийняття народом України законів України) врегулювання у Законі України «Про всеукраїнський референдум» питань, що передбачають процедуру прийняття на всеукраїнському референдумі законів України. 

 

Законодавство про всеукраїнський референдум, яке не у повній мірі відповідало б Основному Закону України, ставить під сумнів легітимність майбутніх політичних рішень, ухвалених на всеукраїнському референдумі, у тому числі і щодо прийнятих законів. Із високою долею вірогідності можна стверджувати, що закони, прийняті відповідно до норм Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року у подальшому будуть визнані Конституційним Судом України неконституційними у зв’язку з порушенням конституційної процедури їх розгляду та прийняття (за аналогією з Рішенням КСУ у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України, яким скасовано конституційну реформу 2004 року).

 

Тому при подальшій роботі над оновленням Конституції України слід також розглянути можливість уточнення положень розділів III «Вибори. Референдум», IV «Верховна Рада України», зокрема:

- зменшити вимоги до кількості громадян, які можуть ініціювати проголошення всеукраїнського референдуму, у тому числі і щодо прийняття законів. При цьому необхідно передбачити, що народна законодавча ініціатива реалізується шляхом внесення постатейно розробленого законопроекту;

- передбачити право громадян на народну законодавчу ініціативу у Верховній Раді України. Наприклад, законопроект на розгляд парламенту може бути внесений на вимогу не менше як вісімдесяти тисяч виборців (співмірно з кількістю виборців достатньою для обрання народного депутата України (суб’єкта законодавчої ініціативи) в одномандатному виборчому окрузі);

- встановити, що закони, прийняті на всеукраїнському референдумі, можна змінювати за звичайною парламентською процедурою не раніше, ніж через 5 років, або конституційною більшістю Верховної Ради України наступного скликання за умови внесення до парламенту відповідної народної законодавчої ініціативи;

- встановити, що в разі видання указу Президента України про проголошення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законопроекту за народною ініціативою, Верховна Рада України може розглянути такий законопроект. При цьому у разі прийняття парламентом такого закону референдум не проводиться, а внесення змін до нього відбувається у порядку, визначеному для законів, прийнятих на всеукраїнському референдумі;

- запровадити «народне вето» як різновид народної законодавчої ініціативи, що передбачатиме можливість скасування на всеукраїнському референдумі прийнятих Верховною Радою України законів. При цьому референдум не проводиться, якщо парламент самостійно відміняє такий закон;

- встановити, що закон, прийнятий на всеукраїнському референдумі, набуває чинності за загальним правилом набуття чинності Законів України (не раніше дня їх опублікування).

 

Відділ політичних стратегій

(О. Даниляк)