РЕКОМЕНДАЦІЇ ЗАСІДАННЯ КРУГЛОГО СТОЛУ "ОСОБЛИВОСТІ ТА ШЛЯХИ ДЕТІНІЗАЦІЇ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ"

Тіньова економіка здійснює значний негативний вплив на всі соціально-економічні процеси, які відбуваються в суспільстві. Без урахування тіньової економіки стає неможливим проведення економічного аналізу на макро- і мікрорівнях, прийняття ефективних управлінських та законодавчих рішень. Ігнорування такого суперечливого та полісистемного явища, як тіньова економіка, спричиняє серйозні помилки при визначенні макроекономічних показників, та неадекватну оцінку найважливіших процесів і тенденцій, тактичні та стратегічні прорахунки щодо забезпечення конкурентоспроможності економіки.

Масштаби тіньової економічної діяльності істотно впливають на обсяги і структуру ВВП, призводять до спотворення офіційних даних про його величину. Тіньова економіка створює реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави. Високий рівень тінізації економіки вкрай негативно впливає на імідж країни, її конкурентоспроможність, ефективність структурних та інституційних реформ.

Тіньова економіка має об'єктивний характер, тому існує в будь-яких економічних системах. Йдеться про порогове значення тіньової економіки, загрозливе для національної економічної безпеки, критичним рівнем якого є 40 % офіційного ВВП.

Рівень тінізації економіки в Україні залишається високим. За оцінками МВФ, обсяг тіньової економіки в національному ВВП України у 2005 році становив близько 52 % (серед країн СНД більший показник лише у Грузії - 63 % та Азербайджану - майже 60 %, тоді як у Росії - близько 40 %). Поряд з цим, за розрахунками Держкомстату, здійсненими на основі міжнародного стандарту "Вимірювання необлікованої економіки. Посібник", розробленого у 2002 році ОЕСР, МВФ, МОП та Статкомітетом СНД, рівень тіньової економіки в Україні становив у 2001 р. 16,3 % ВВП, у 2002 р. - 17,7 %, у 2003 р. - 17,2 %, у 2004 р. - 18,9 %, у 2005 р. - 18,1 %.

За даними Міністерства економіки України найбільша частка у структурі тіньової економічної діяльності, розрахованої фінансовим методом, належить промисловості, що пояснюється її значним внеском до ВДВ економіки (28 %) при рівні тінізації у 22 %. Рівень тіньової економічної діяльності у промисловості протягом 2006 року порівняно з 2005 роком підвищився на 3 %. Це пов'язано з її зростанням у нафтодобувній, нафтопереробній, деревообробній, легкій промисловості. В той же час, скорочення рівня тіньової економічної діяльності відбулося у целюлозно-паперовій промисловості.

Високий рівень тінізації у нафтодобувній галузі, який збільшився з 10 % у 2005 році до 31 % у 2006 році, пояснюється наявністю корупційних схем при розподілі спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами (протягом 2006 року не проведено жодного аукціону з продажу спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами. При цьому, у сфері видобування корисних копалин, за інформацією МВС України, у 2006 році виявлено понад 1 тис. злочинів).

Значно зріс рівень тінізації у сільському господарстві (на 15 %). Чинники значного підвищення рівня тінізації пов'язані, зокрема, з правопорушеннями при використанні земель сільськогосподарського призначення, у тому числі з незаконним відчуженням земель та передачі їх в оренду (за інформацією МВС України, за 2006 рік викрито 1,6 тис. злочинів, пов'язаних з реформуванням аграрного сектору економіки, із яких 926 стосуються розподілу та використання земельних і майнових паїв); нестабільною епідеміологічною ситуацією у світі та обмеженням зовнішніх ринків збуту сільськогосподарської продукції; наявністю контрабандних м'ясопродуктів на ринку; заниженням обсягів урожаю сільськогосподарських культур за рахунок прихованих площ посівів та завищених даних втрат урожаю при збиранні тощо. Видатки та надання кредитів Мінагропрому склали 6160,8 млн грн, в тому числі безпосередньо на виробничі програми 4763,7 млн грн, що на 30,7 % більше, ніж у 2005 році. Однак, кошти, які спрямовуються на підтримку сільськогосподарських виробників, часто не доходять до них, що є додатковим чинником тінізації сільського господарства.

Значним є рівень тінізації у секторі малого і середнього підприємництва (МСП). Понад 50 % підприємств сектора МСП в Україні функціонують у тіньовому чи необліковуваному сегментах ринку. Ця проблема є особливо загрозливою як для суспільного, так і економічного розвитку України, оскільки вказані тенденції ведуть до різкого зниження рівня підприємницької активності (особливо ініціативної його частини) та інвестиційної привабливості України, скорочення кількості легальних робочих місць.

Набули тенденційного характеру кримінальні злочини по відношенню до суб'єктів підприємницької діяльності. Кількість злочинів станом на 2005 р. у 3,1 рази більша за показник 1985 року та на 30 % вища за 1990 рік. Причому в структурі злочинів на вбивства та замахи на вбивство, навмисні тілесні ушкодження, розбої, грабежі, вимагання припадає близько 10 %.

Складовою тіньових процесів та загрозою економічній безпеці України є непродуктивний відтік капіталу за межі України. За розрахунками НБУ, його обсяги у 2002-2006 рр. оцінюються у 22,4 млрд дол. США. За даними Державного комітету фінансового моніторингу, протягом 2003-2006 років було вивезено з України майже 52 млрд грн.

Необхідно визнати, що формування масштабного тіньового сектора в Україні значною мірою обумовлене послабленням управління економічними процесами з боку держави, суттєвими недоліками економічної політики, в тому числі незадовільним станом господарського законодавства.

Тіньовий сектор постійно поширює зв'язки з легальним сектором економіки, конкурує з ним та витісняє його з найбільш зарегламентованих сфер господарювання. Тіньова економіка створює реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави, негативно впливає на всі сторони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну та гуманітарну сфери, громадську свідомість, міжнародні відносини з іншими країнами тощо.

Тінізація економіки веде до зростання правового нігілізму, посилення криміналізації економічних відносин, заміщення прозорого державного контролю кримінальним, поширення корупції, що підриває, зрештою, довіру до держави. Вкрай важливо зважати на те, що проблема тіньової економіки виходить за межі суто правових відносин і має насамперед макроекономічну та морально-етичну природу.

Основними системними наслідками тінізації економічної сфери є: втрата дієвості важелів грошово-кредитної політики через значний обсяг гривневої та валютної маси в обороті, який не підпадає під регулювання засобами банківської системи; втрата дієвості фіскальних інструментів; розкрадання бюджетних ресурсів; втрата потенціалу соціальної політики і занепад соціальної сфери; поширення тіньової зайнятості; зростання диференціації доходів населення; зниження мотивації до нагромадження та інвестування у реальний сектор; відтік ресурсів з процесу суспільного відтворення; гальмування переходу до структурно-інноваційної моделі розвитку через недостатній розвиток інвестування та неефективне відтворення людського капіталу.

Чинниками тінізації економіки України є:

1. Відсутність повноцінного ринкового середовища. Уповільнення інституційних, структурних та економічних перетворень, недосконалість ринкових механізмів призводять до неузгодженості державної економічної політики з інтересами суб'єктів господарювання, які змушені самостійно розбудовувати неформальні механізми взаємної співпраці.

2. Незавершеність формування інституційної бази економічної політики. Силові й адміністративні заходи, які вибірково реалізуються для протидії тінізації економіки, часто у політичних цілях, не приносять бажаних позитивних результатів, погіршуючи підприємницький клімат в Україні.

3. Неефективність управління державною власністю і захисту прав власників. Форсована приватизація відсунула на другий план вирішення питання захисту прав власників та ефективного управління державним і комунальним майном. Серед акціонерних товариств, пакети акцій яких знаходяться в управлінні держави, збиткових набагато більше, ніж в середньому по Україні. Тіньовий сектор найчастіше експлуатує промислові потужності високорентабельних державних підприємств, зумовлюючи їх некомпенсоване інвестиціями прискорене зношування і позбавляючи державу належних доходів.

4. Системні вади податкової системи. Чинна податкова система фактично зосереджена на максимальному залученні надходжень до бюджету, без урахування можливих негативних наслідків надмірного фіскального тиску на суб'єктів господарювання та громадян. Надмірний податковий тиск призводить до того, що прагнення держави легалізувати тіньові капітали та залучити їх у реальну економіку виявляються неефективними.

5. Незбалансованість державної регуляторної політики. Формування масштабного тіньового сектору протягом перших років незалежності України значною мірою супроводжувалось послабленням управління економічними процесами з боку держави, наявністю суттєвих недоліків економічної політики, у тому числі недосконалістю господарського законодавства. Бюрократична тяганина у прийнятті рішень місцевими та центральними органами виконавчої влади, нечітке визначення прав і взаємних обов'язків держави та суб'єктів підприємницької діяльності відштовхують учасників ринкових відносин від контактів з державними органами і посилюють мотивацію до нелегальної діяльності.

6. Недосконалість бюджетної політики. Особливо небезпечним явищем є тінізація бюджетної сфери. Формування бюджетних показників на основі застарілої податкової політики призводить до істотних розбіжностей між прогнозованими і фактично досягнутими макроекономічними показниками. Тінізацію бюджетної системи посилює також відсутність належного контролю за виконанням видаткової частини держбюджету, його недостатня прозорість, численні випадки порушень бюджетної дисципліни, зловживань та нецільового використання державних коштів.

7. Деформація структури зайнятості. У тіньовому секторі відсутні гарантії працевлаштування, оплати праці і соціального страхування, безпеки праці, створюються додаткові умови для втягування значної частини населення у кримінальні відносини, деформуються відносини на ринку праці.

8. Недоліки у діяльності судової влади. Особливо важливою в цьому контексті є неефективність механізму виконання судових рішень. З іншого боку, в останні роки посилилася тенденція щодо протиправного використання механізмів судових рішень для перерозподілу власності, у тому числі силових поглинань з використанням так званого "рейдерства".

9. Зловживання монопольним (домінуючим) становищем цінового характеру, насамперед, на ринках житлово-комунального господарства, агропромислового комплексу, енергетики, платних послуг державних органів, зокрема, у сфері землевпорядкування.

10. Корупція. Внаслідок непрозорості системи взаємовідносин між суспільством та державою формуються та ефективно діють корупційні "ринки" державних послуг та суспільних благ, зокрема: адміністративно-господарських рішень; державних посад; землі; державних закупівель; державних привілеїв; державного захисту прав та свобод громадян; освіти і охорони здоров'я; відбувається тінізація виборчої системи.

Окреслені причини розвитку тіньової економіки призводять до негативних наслідків у офіційному економічному секторі, серед яких: втрата податкових надходжень до бюджету і, як результат, - ускладнення виконання фінансових зобов'язань держави; недієвість управлінських рішень внаслідок відсутності повної та об'єктивної офіційної інформації про розвиток економічних процесів в Україні; зниження рівня внутрішньої інвестиційної активності через неможливість відкритого витрачання тіньовими структурами прихованих від оподаткування доходів та їх відтік за кордон; зменшення інтересу потенційних стратегічних інвесторів до українських підприємств, що значно гальмує процеси приватизації та фінансового оздоровлення виробництва; зростання рівня криміналізації суспільства та економіки через збільшення кількості економічних злочинів і проникнення капіталів кримінального походження.

Масштаби тінізації економічного життя, недієвість державних зусиль щодо її подолання призводять до деформації принципів громадянського суспільства, формують негативний імідж України у світі, стримують надходження в країну іноземних інвестицій, не сприяють налагодженню торговельно-економічних стосунків українських підприємств із зарубіжними партнерами. Все це об'єктивно зумовлює здійснення активних дій щодо детінізації економіки.

Детінізація економіки - це цілісна система дій, спрямована передусім на подолання та викорінення причин та передумов тіньових явищ та процесів. Стратегічною метою детінізації економіки має стати істотне зниження рівня тінізації шляхом створення сприятливих умов для залучення тіньових капіталів в легальну економіку та примноження національного багатства. Виведення на "світло" тіньових капіталів сприятиме вагомому збільшенню національного інвестиційного потенціалу і ступеня його реалізації, матиме значний позитивний ефект для бюджетної сфери, слугуватиме зміцненню довгострокової стабільності та зорієнтованості національної економіки на стратегічний розвиток і зростання, сприятиме зміцненню економічної безпеки держави.

Детінізація економіки є першопріоритетним та принципово важливим напрямком сучасної економічної політики України. Водночас багатоаспектність та розгалуженість проявів тінізації засвідчує безперспективність лише симптоматичних репресивних методів протидії тінізації у вигляді посилення контрольно-каральних функцій держави. Адже основними чинниками тінізації української економіки стали: висока витратність та низька рентабельність ведення бізнесу, обтяжлива податкова

система, в якій фіскальна функція відіграє визначальну роль, знецінення вартості робочої сили, звуження внутрішнього ринку та нерозвиненість ринкових регуляторів визначення ціни ресурсів та чинників конкурентоспроможності, нездатність держави забезпечити прозорі умови діяльності та гармонізувати економічні інтереси суб'єктів економіки.

Сьогодні детінізація економіки входить до стратегічних засад державної політики України. Проте, дотепер не створено чіткого механізму міжвідомчої координації, ефективного і системного використання усіх наявних ресурсів і засобів розвідувальних, контррозвідувальних, правоохоронних, контролюючих, фінансових та інших державних органів, потенціалу громадянського суспільста у вирішенні поставлених проблем. Поряд з витісненням кримінальних та інших незаконних сфер тіньового економічного обігу, існує необхідність впровадження ефективних механізмів повернення до офіційного сектору економіки капіталів некримінального походження.

Поряд з загальним покращанням підприємницького клімату внаслідок дерегулювання та зниження фіскального навантаження, має бути вжито комплекс спеціальних заходів, які стимулюватимуть процеси детінізації. Необхідно запровадити на певний перехідний період політику амністії по відношенню до тіньового капіталу некримінального походження через відкриття йому шляхів для легального інвестування. Це потребуватиме прийняття Закону України "Про легалізацію коштів, отриманих некримінальним шляхом" з відповідним врегулюванням процесу та умов легалізації та гарантій непереслідування суб'єктів легалізації. Додатком до Закону має стати Програма заходів щодо легалізації тіньового капіталу. Зазначені документи повинні:

- визнати право усіх суб'єктів господарювання - резидентів України щодо їх незаперечної власності на всі капітали (окрім тих, що були отримані за рахунок кримінальних злочинів, заборонених видів діяльності (торгівля наркотиками, зброєю та ін.), отримані ними до дати початку дії програми;

- здійснити чітке розмежування капіталів кримінального походження і тіньового господарського сектора за прозорими критеріями, а також враховувати цей поділ у відповідних законодавчих і нормативних актах;

- заохочувати інвестиційне використання коштів, які легалізуються (зокрема, шляхом звільнення від будь-якого оподаткування інвестицій у суспільно значущі сектори та галузі економіки (інноваційна діяльність, інвестиції в людський капітал тощо);

- передбачати, що за наявності у правоохоронних органів конкретної інформації про злочинне походження коштів спроби їх легалізувати переслідуватимуться у кримінальному порядку;

- гарантувати, що в разі, якщо кошти, отримані незаконним шляхом, не відносяться до вищеназваних кримінальних категорій, держава не здійснюватиме жодних спроб кримінального переслідування власників за умови інвестування цих коштів протягом періоду реалізації програми.

До основних заходів щодо протидії тінізації потрібно віднести наступні.

1. Заходи щодо детінізації економіки:

- "амністія" капіталів некримінального походження, в першу чергу тих, що спрямовуються в інноваційну сферу та інші суспільно значущі та пріоритетні сектори;

- запровадження податкових стимулів до нагромадження та інвестування коштів в інноваційний сектор юридичними особами, які пропонується надавати за фактичними результатами діяльності;

- звуження фінансової бази тіньового господарювання через зменшення рівня оподаткування фізичних осіб на величину документально підтверджених коштів, витрачених на розвиток людського капіталу (освіта, підвищення кваліфікації тощо;

- реальне і радикальне спрощення погоджувальних та дозвільних процедур щодо здійснення підприємницької діяльності, особливо в інноваційній сфері;

- впровадження наявних теоретичних розробок щодо виявлення напівлегальних фінансово-промислових угруповань та ліквідації виявлених схем іллегалізації капіталу;

- обов'язкове обґрунтування джерел походження грошових коштів при купівлі товарів, вартість яких перевищує певну заздалегідь визначену суму (житла, земельних ділянок, транспортних засобів та предметів розкошу);

- залучення до реалізації стратегії легалізації представників міжнародних організацій, спеціалізованих на протидії нелегальному господарюванню, та громадянського суспільства;

- запровадження у навчальних планах усіх економічних спеціальностей дисциплін "Тіньова економіка" та "Економічна безпека підприємницької діяльності".

2. Заходи щодо декриміналізації економіки:

- віднесення до переліку кримінальних злочинів "незаконного збагачення", що передбачено ст. 20 Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності;

- ратифікація Конвенції про корупцію у контексті кримінального права;

- створення Національного бюро розслідувань;

- реформування системи звітності правоохоронних органів відповідно до стандартів розвинених країн;

- узгодження повноважень та контрольно-ревізійних функцій Державного комітету фінансового моніторингу, правоохоронних органів (МВС, Служби безпеки України, Генеральної Прокуратури, Державної податкової адміністрації) у сфері легалізації тіньових капіталів;

- розробка комплексної теоретико-методичної бази визначення обсягів та протидії кримінальній та тіньовій активності;

- активізація участі у міжнародній системі протидії іллегалізації економічної діяльності на різних рівнях міжнародного співробітництва.

3. Заходи щодо запобігання непродуктивного відтоку капіталів з України:

- забезпечення дієвого захисту та державних гарантій прав власників та інвесторів;

- забезпечення стабільності, прозорості та однозначності норм законодавства у сфері оподаткування та валютного регулювання, покращання інвестиційного та підприємницького клімату;

- подолання тіньових явищ у сфері зовнішньоекономічної діяльності, зокрема, у системі митного регулювання;

- прискорення розвитку фінансових ринків та корпоративного сектора у відповідності до європейських стандартів;

- істотне підвищення ефективності боротьби з корупцією та організованою злочинністю, зокрема у фінансовій сфері.

4. Заходи щодо захисту суб'єктів господарювання від "рейдерства"

- створити при Міністерстві внутрішніх справ України відповідний підрозділ, який займався б виключно питаннями злочинних дій по відношенню до суб'єктів господарювання (рейдерства) із щотижневим звітуванням про кількість злочинів у цій сфері та відсоток їх розкриття;

- створити при обласних державних адміністраціях робочі групи для координації діяльності правоохоронних органів і недержавних охоронних структур щодо економічного і фізичного захисту підприємництва, основними завданнями яких повинні стати: координація діяльності правоохоронних органів, підприємницьких об'єднань, недержавних охоронних структур щодо економічного і фізичного захисту підприємництва; вироблення пропозицій щодо формування законодавчої та нормативної баз з питань безпеки підприємництва;

- визнати та донести до широкої громадськості, що функціонування підприємств у тіньовому секторі ринку, а також злочинні дії по відношенню до суб'єктів господарювання є такими, що несуть загрозу розвитку суспільства та інтересам держави і підвищити рівень покарання за їх вчинення, а також налагодити систему поінформованості громадськості про хід розкриття такого роду злочинів;

- проводити щоквартальні форуми, присвячені співпраці владних структур та бізнесу, першочергове завдання яких - висвітлення практики захисту підприємництва в Україні від злочинних зазіхань, рейдерства.

5. Заходи щодо детінізації політичного процесу:

- моніторинг власності державних службовців і депутатів всіх рівнів шляхом добровільного декларування ними нерухомого майна та фінансових активів та обов'язкового декларування майна і доходів учасників передвиборчих кампаній (кандидатів на виборні посади) до і після виборів;

- заборона анонімних пожертв, внесків іноземних компаній та неприбуткових організацій на користь суб'єктів виборчого процесу;

- опублікування щорічних фінансових звітів діяльності політичних партій;

- проведення офіційного та громадського фінансового моніторингу використання виборчих фондів, забезпечення можливості фінансування передвиборчих кампаній лише зі спеціально створених рахунків та виключно у безготівковій формі;

- зняття обмежень щодо розміру виборчого фонду при одночасному посиленні контрольно-ревізійних заходів щодо джерел надходження коштів;

- посилення контролю за виконанням заборони на здійснення підприємницької діяльності державними службовцями, запровадження повної майнової відповідальності через механізм конфіскації власності державних службовців, причетних до процесу "відмивання грошей" та розкрадання державного майна і бюджетних коштів;

- запровадження прогресивного податку на нерухоме майно;

- реформування судової влади України.

Реалізація зазначених та інших заходів щодо подальшої детінізації економіки сприятиме не лише формуванню повноцінного ринкового середовища, розвитку економіки, легалізації капіталу, процесу демократизації економіки і суспільства в цілому, а й значному підвищенню конкурентоспроможності економіки та усуненню реальних загроз національній безпеці держави.

м. Київ, 27 березня 2007 року