ПЕРШОЧЕРГОВІ ЗАВДАННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ:
ПРІОРИТЕТИ 2007 РОКУ

1. Стратегічні орієнтири політики реформ на середньострокову перспективу

Економіка України потребує цілеспрямованої стратегії, спрямованої на модернізацію, забезпечення конкурентоспроможності, формування сприятливого інвестиційного клімату, побудову реального підґрунтя для європейської інтеграції України.

Аналіз особливостей соціально-економічного розвитку України на сучасному етапі, основних проблем, які постають на шляху подальшого соціально-економічного прогресу нашої держави, дозволяє виокремити систему стратегічних орієнтирів політики реформ на середньострокову перспективу, до яких належать:

- розвиток внутрішнього ринку з метою підвищення його спроможності до сприйняття стимулюючого потенціалу підвищення внутрішнього попиту;

- активізація інвестицій у зміцнення конкурентоспроможності, підвищення енергоефективності економіки, заохочення інноваційної активності;

- зміцнення конкурентоспроможності українських підприємств на зовнішніх ринках та забезпечення паритетності конкуренції з імпортованими товарами на внутрішньому ринку;

- реформування відносин на ринку праці та модернізація системи соціального забезпечення з метою підвищення її ефективності та орієнтації на розвиток людського капіталу;

- зміцнення інституційної структури національної економіки, розвиток інститутів співпраці влади, бізнесу та громадянського суспільства;

- послідовна реалізація державної регіональної політики з метою забезпечення цілісності соціально-економічного простору держави, зміцнення економічного потенціалу територій;

- зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, послідовне здійснення децентралізації управління для забезпечення реального впливу місцевих органів влади на соціально-економічний розвиток територій.

Державна програма економічного і соціального розвитку України на 2007 р., проект якої поданий Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України та прийнятий за основу 3 жовтня 2006 р., є першим програмним документом нового уряду. Згідно Закону України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України", вона має визначати цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, систему заходів, спрямованих на ефективне розв'язання проблем економічного і соціального розвитку, досягнення стабільного економічного зростання.

Відтак Програма має надати основні стратегічні орієнтири та пріоритети економічного та соціального розвитку України у наступному році, чіткий перелік механізмів реалізації урядом соціально-економічних цілей, зафіксованих в Універсалі національної єдності, забезпечити системний, виважений підхід до подальших соціальних і економічних реформ в Україні. Її реалізація повинна стати основою подальшої співпраці між Президентом України, парламентом і урядом в соціально-економічній політиці.

Аналіз проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2007 р. дає підстави для висновку про те, що загалом цей документ є цілісним та насиченим, відповідає основним положенням Універсалу національної єдності.

В проекті зроблено наголос на основних стратегічних пріоритетах, які є важливими і актуальними для сучасного етапу розвитку суспільства: здійсненні структурних реформ та інвестиційно-інноваційної політики, формуванні конкурентного середовища, підвищенні енергетичної безпеки та енергозбереження, стимулюванні розвитку села, поліпшенні соціальної сфери, розвитку "людського капіталу", стимулюванні експорту тощо.

В проекті Програми слушно відзначається необхідність трансформувати економіку у конкурентоспроможний господарський комплекс, який має забезпечити подальший соціальний і гуманітарний розвиток суспільства. Для цього, за задумом авторів Програми, 2007 рік повинен стати роком проведення найважливіших структурних реформ з метою закладення фундаменту стійкого і довгострокового економічного зростання.

Слід окремо відзначити, що в проекті значну роль приділено засобам підвищення податкової дисципліни, контролю над виконанням рішень у сфері державної політики, що, на нашу думку, має сприяти більш цільовому використанню державних ресурсів та особливо важливо за умов обраної в проекті Державного бюджету на 2007 рік спрямованості значної частини видатків на цілі розвитку.

В Програмі зроблено важливі акценти щодо основних проблем, мети, пріоритетів і завдань державної регіональної політики на 2007 рік, зокрема, у сфері налагодження нових взаємовідносин між центром та регіонами з метою концентрації зусиль та ресурсів для розв'язання проблем регіонального розвитку. При визначенні пріоритетів і завдань на 2007 рік головний наголос зроблено на запровадженні нових механізмів стимулювання регіонального розвитку, передбачених Законом України "Про стимулювання розвитку регіонів", створенні умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів та інвестиційно-інноваційної активності шляхом розбудови та модернізації інфраструктури, створенні інституційної та законодавчої бази для реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.

Водночас доводиться визнати, що запропонований урядом проект Програми не містить суттєвих нововведень в основних сферах соціально-економічного життя суспільства. Досягнення основних пріоритетів програми передбачається здебільшого за рахунок підвищення ефективності використання традиційних інструментів державної політики, а не завдяки якісним позитивним змінам в економічному та соціальному розвитку.

2. Стратегічні орієнтири, що не знайшли належного відображення у Програмі

Попри значний обсяг та структурну розлогість, проект Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2007 рік не містить, або містить у недостатньо акцентованому вигляді одразу цілу низку завдань, які доцільно було б, на нашу думку, вважати пріоритетними для соціально-економічної політики України у 2007 році.

1. У Програмі відсутній окремий розділ, присвячений реалізації стратегії європейської інтеграції. Завдання уряду у цій сфері розміщені у різних частинах тексту документу, від чого втрачається головна ідея - модернізація суспільства відповідно до орієнтирів європейської інтеграції, яка має бути змістом цього процесу.

2. Недостатню увагу приділено питанням розвитку внутрішнього ринку - розбудови його інфраструктури, інструментів цінового регулювання, захисту добросовісної конкуренції та обмеження проявів монопольної поведінки, запобігання надмірній експансії з боку імпорту тощо.

3. Попри значну увагу, яку приділено в проектах Програми та Державного бюджету на 2007 рік державним інвестиційним видаткам, урядом не заплановано заходів щодо підвищення ефективності бюджетної політики, формування дієздатної системи відбору інвестиційних проектів, забезпечення ефективності державних капіталовкладень, цільового використання державних видатків розвитку.

4. Суперечливим виглядає бачення урядом реформування податкової системи. Містячи доручення щодо зміни чи й запровадження нових видів податків, проект Програми водночас не наводить загальної ідеології реформування, визначених термінів реалізації та послідовності реформування, що не вносить ясності щодо суті обраної урядом податкової політики. До того ж, терміни здійснення перетворень розтягнуті на весь 2007 рік, хоча в разі, якщо податкові зміни не буде здійснено до початку бюджетного процесу, вони не можуть бути враховані при розробці бюджету-2008.

5. Недостатню увагу приділено питанням удосконалення міжбюджетних відносин, зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування. Адже досі не прийнято Податковий кодекс із чітким переліком місцевих податків та зборів і їх граничних ставок, законодавчо не унормовано безпосередні взаємовідносини між державним бюджетом і бюджетами місцевого самоврядування, не визначено порядок надання місцевих позик. Нормативи відрахувань від загальнодержавних податків не враховують місцеві особливості та рівень розвитку регіонів. Існує невідповідність державних соціальних стандартів надання послуг населенню економічним реаліям. Вирішення цих проблем не закладено і в Програмі.

6. Урядом не запропоновано цілісної концепції реформування аграрного виробництва, зволікання з яким вже є неприпустимим - радикального удосконалення системи господарювання, організаційних форм, відносин власності, земельних відносин, приведення механізмів податкової та бюджетної підтримки сільського господарства у відповідність з вимогами СОТ та ГАТТ, забезпечення розвитку інфраструктури аграрного ринку тощо.

7. Не конкретно та фрагментарно висвітлюється у проекті проблема адаптації економіки та соціально-трудової сфери до членства в СОТ, застосування інструментів СОТ для реалізації позитивного потенціалу членства України в цій організації, захисту інтересів українських виробників на зовнішніх і внутрішніх ринках та нейтралізації можливих негативних наслідків. Між тим, саме на 2007-2008 рр. має припасти головний тягар такої адаптації, причому незалежно від конкретної дати прийняття рішення щодо прийняття України до цієї організації.

8. Приділено недостатньо уваги завданням енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності української економіки. Їх зведено до декількох суто технічних аспектів. Між тим, практично не запропоновані економічні важелі заохочення енергозбереження, створення ринкових механізмів ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, політики диверсифікації джерел постачання та структури споживання енергії.

9. На застарілих засадах залишається урядом соціальна сфера - зокрема, система охорони здоров'я, житлово-комунальне господарство. У Програмі не передбачено здійснення у цих сферах ефективних реформ, спрямованих на підвищення адресності та ефективності надання послуг, при жорсткому дотриманні соціальних норм, передбачених Конституцією та законами України.

10. Недостатнього опрацьовані в Програмі деякі пріоритети гуманітарного розвитку, погоджені в рамках Універсалу національної єдності, зокрема: забезпечення цілісності національного мовно-культурного простору; збереження та актуалізація національної культурної спадщини; державний протекціонізм щодо національної культурної індустрії; розвиток партнерських стосунків між державою та релігійними організаціями; інтеграція української культури у глобальні культурні процеси.

11. Документ практично не містить системних заходів щодо зменшення рівня тінізації та корупції в Україні. На наше переконання, заходи у сфері детінізації не можуть обмежуватися лише підвищенням рівня державного контролю, але мають містити інструменти легалізації тіньових капіталів некримінального походження, що й повинно бути чітко визначено у програмному документі.

12. Програма не пропонує системи важелів та противаг монополії влади. Йдеться про необхідність підвищення публічності дій уряду, залучення фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, територіальних громад до оцінки його ефективності та моніторингу заходів економічної політики, забезпечення підзвітності влади, відповідальності посадових осіб за погіршення параметрів соціально-економічного розвитку держави, невиправдане втручання в діяльність бізнесу та приватних осіб.

13. Програма не зорієнтована на запровадження функціональних принципів управління економікою, зокрема не передбачений механізм узгодження державних цільових програм з пріоритетами регіонального розвитку, визначеними Державною стратегією регіонального розвитку до 2015 року та програмами соціально-економічного розвитку окремих регіонів.

14. У Програмі відсутній системний підхід до планування регіонального розвитку. Зокрема, потребує упорядкування розроблення та затвердження регіональних стратегій соціально-економічного розвитку, уточнення вже затверджених Урядом стратегій, визначення термінів і планового періоду їх підготовки й подання на затвердження Урядом.

15. Необхідна конкретизація передбаченого Програмою положення про підготовку та укладання угод щодо розвитку регіонів, в яких реалізуються пілотні проекти. Запровадження цього механізму регулювання регіонального розвитку передбачає підписання відповідної Угоди між Кабінетом Міністрів України і керівництвом обласної ради, в якій мають бути визначені конкретні проекти, умови їх фінансування з державного та місцевих бюджетів та інших джерел тощо. Це, в свою чергу, потребує узгодження з державним бюджетом України на 2007 рік.

16. Положення Програми щодо створення інституціональних та нормативно-правових передумов реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою має декларативний характер. Зокрема, передбачається підготовка законопроектів щодо розвитку місцевого самоврядування, адміністративно-територіальної реформи, бюджетної та податкової реформи. Вважаємо, що в Програмі потрібно навести перелік цих законопроектів, вказати їх виконавців і терміни підготовки.

17. Деякі з першочергових пріоритетів соціально-економічної політики згадуються у проекті Програми, проте недостатньо конкретизуються у завданнях органам виконавчої влади в частині ІІ. Це, зокрема, стосується:

- розширення участі України у міжнародних науково-технічних проектах і програмах;

- реформування політики щодо СЕЗ та ТПР визначення прозорих критеріїв та механізмів їх оцінки і використання (що особливо важливо з огляду на намір відновлення спеціалізованого режиму оподаткування згідно проекту Закону про Державний бюджет на 2007 рік);

- розширення прав місцевих органів влади у сфері податкового стимулювання інвестиційної та інноваційної діяльності, яка має суттєве значення для регіонального розвитку;

- поглиблення участі України в ЄЕП та ГУАМ;

- посилення мотивації до легальної продуктивної зайнятості та підвищення ефективності використання робочої сили;

- легалізації зайнятості та доходів від трудової діяльності тощо.

3. Основні напрямки доопрацювання проекту Програми

Виходячи з вищезазначеного, доцільним видається доопрацювання Кабінетом Міністрів України спільно з міністерствами і відомствами, профільними комітетами Верховної Ради України, науковими установами громадськими об'єднаннями проекту Програми економічного і соціального розвитку України на 2007 рік з урахування необхідності включення до неї перерахованих стратегічних пріоритетів.

Поряд з цим, варто рекомендувати включення до Програми низки спеціальних інструментів економічної політики, які мають сприяти посиленню цільового характеру та дієвості останньої. Серед таких інструментів, зокрема:

- розробка та подання до Верховної Ради проекту Закону України "Про Державний банк реконструкції і розвитку" (ДБРР), де доцільно зафіксувати спрямування на формування активів ДБРР не менше 50 % подальших надходжень від приватизації великих об'єктів; віднесення до функцій ДБРР здійснення оцінки, відбору та фінансування державних та змішаних інвестиційних та інноваційних проектів, надання державних гарантій по кредитах і позиках приватного сектора, рефінансування інвестиційних проектів через банківську систему;

- здійснення емісії державних та розробка і впровадження нормативно-методичного інструментарію емісії приватних інвестиційних цінних паперів для роздрібного продажу індивідуальним інвесторам;

- впровадження прозорого комплексу податкових стимулів при жорсткому контролі за цільовим використанням, орієнтованих на заохочення реалізації соціальних завдань, розширення робочих місць, активізацію інвестиційних та інноваційних процесів, розвиток депресивних територій;

- вдосконалення системи розрахунку міжбюджетних трансфертів, чітке розмежування бюджетних повноважень між органами державної влади, місцевого самоврядування, представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування всіх рівнів - кожен місцевий бюджет повинен мати безпосередні фінансові відносини із державним бюджетом;

- розробка заходів щодо підвищення ефективності бюджетних інвестицій, зокрема - інвестиційного бюджету на середньострокову перспективу (2007-2009 рр.);

- запровадження механізмів стимулювання об'єднання матеріальних і фінансових ресурсів місцевого самоврядування для реалізації спільних проектів з розбудови інфраструктури, вирішення інших міжрегіональних проблем;

- спрощення процедур державної закупівлі та застосування сучасних інформаційних технологій з метою підвищення їх оперативності та об'єктивності;

- удосконалення процесів фінансового планування та звітності на державних підприємствах шляхом вироблення єдиних методологічних підходів до складання та затвердження фінансових планів, посилення відповідальності керівників підприємств за виконання показників фінансових планів, запровадження середньострокових інвестиційних планів розвитку;

- розроблення й запровадження критеріїв оцінки діяльності місцевих органів влади із забезпечення динамічного соціально-економічного розвитку територій, ефективного використання місцевих матеріальних, фінансових, природних, людських ресурсів;

- запровадження інструментів громадського контролю над діяльністю суб'єктів господарювання, які належать до державної власності, шляхом обов'язкового оприлюднення результатів їх фінансово-економічної діяльності, включення представників громадськості до складу спостережних рад стратегічно важливих підприємств національної економіки;

- підтримка та розширення діалогу між владою і бізнесом, забезпечення участі фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, територіальних громад у регуляторній діяльності за посередництвом відповідних спеціалізованих Рад і громадських рад при органах виконавчої влади, зустрічей представників виконавчої влади та ділових кіл на центральному та регіональному рівнях, проведення громадських слухань з актуальних проблем економічної політики, створення національної системи моніторингу очікувань бізнесу;

- розробка та впровадження, з метою зменшення собівартості продукції шляхом скорочення числа посередницьких ланок та спрощення доступу виробників на вітчизняний ринок, комплексу заходів щодо поліпшення інфраструктурного забезпечення товарних ринків, сприяння розвитку системи оптової торгівлі та товарних біржових ринків;

- запровадження на період 2007-2008 рр. політики амністії тіньового капіталу шляхом відкриття йому можливостей для легального інвестування при одночасній протидії поверненню в "тінь". При цьому доцільно передбачити повне звільнення від оподаткування легалізації некримінальних коштів, які спрямовуються на інвестування в Україні та законодавчі гарантії непереслідування власникам детінізовуваних некримінальних капіталів;

- збільшення асигнувань на виконання громадських робіт у соціальній та комунальній сферах, запровадження громадських робіт загальнодержавного значення, з фінансуванням коштами державного бюджету та централізованих позабюджетних фондів;

- нормативно-методичне забезпечення диверсифікації постачальників соціальних послуг шляхом:

- переходу до господарської контрактної автономії для постачальників послуг соціальної сфери на умовах договору з розпорядниками публічних фінансових ресурсів;

- автономізації закладів соціального спрямування шляхом їх перетворення з бюджетних установ на комунальні некомерційні підприємства зі статусом неприбуткових організацій;

- послідовне здійснення переговорного процесу щодо входження до Єдиного економічного простору на засадах створення зони вільної торгівлі без обмежень і вилучень, що діє на принципах СОТ, із першочерговим утворенням міждержавного органу вирішення торговельних суперечок;

- поглиблення транскордонного співробітництва як на західному, так і на північному та східному кордонах, підвищення автономності місцевих органів влади в його розвитку;

- здійснення оперативних досліджень кон'юнктури міжнародних ринків та пошуку сприятливих можливостей реалізації продукції українських товаровиробників на зовнішніх ринках;

- зміцнення засобів митного контролю, з метою запобігання контрабанді та ввезенню товарів, небезпечних для здоров'я людей та довкілля, в тому числі в частині адекватного встановлення митної вартості товарів.

- розробка та застосування заходів розширення міжнародного науково-технічного співробітництва України на провідних напрямках науково-технологічного розвитку.

З нашої точки зору, доопрацювання проекту Програми економічного та соціального розвитку України на 2007 р. має забезпечити її цільове спрямування на подолання основних викликів, які стоять перед Україною на сучасному етапі. Уряду варто діяти більш рішуче у здійсненні соціально-економічних перетворень, оскільки часу для подолання відставання від розвинених країн світу, найближчих сусідів - нових членів Євросоюзу - в рівнях життя громадян, якості економіки, конкурентоспроможності на світовому ринку - стає дедалі менше.

Національний інститут стратегічних досліджень
жовтень 2006 р.