16 травня 2005 р. у Національному інституті стратегічних досліджень відбувся круглий стіл “Адміністративно-територіальна реформа: завдання, шляхи реалізації, критерії ефективності”.

Організаторами круглого столу виступили Кабінет Міністрів України та Національний інститут стратегічних досліджень.

У роботі круглого столу взяли участь народні депутати України, віце-прем’єр-міністр України Р. Безсмертний, керівні працівники центральних органів виконавчої влади, відомі вітчизняні науковці та експерти, представники засобів масової інформації.

На засіданні круглого столу віце-прем’єр-міністр України Р. Безсмертний презентував основні положення запланованої адміністративно-територіальної реформи в Україні та проекту Закону України “Про територіальний устрій України”.

Учасники засідання провели обговорення та конструктивну дискусію із запропонованих питань, зокрема: мети і основних завдань адміністративно-територіальної реформи; критеріїв, параметрів і термінів реформування територіального устрою; оптимальної моделі розподілу повноважень та відповідальності між органами виконавчої влади різних рівнів та між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування; нормативно-правового забезпечення адміністративно-територіальної реформи, проблем організаційного та фінансового забезпечення проведення адміністративно-територіальної реформи.

Обговоривши існуючий стан та проблеми сучасної системи адміністративно-територіального устрою держави, територіальної організації влади, учасники круглого столу висловили пропозиції щодо основних положень адміністративно-територіальної реформи, засад та шляхів удосконалення системи управління на регіональному і місцевому рівнях, внесли конкретні зауваження і пропозиції для доопрацювання названого законопроекту. Зокрема, учасники круглого столу дійшли таких висновків:

1. Потреба кардинальної реформи адміністративно-територіального устрою України випливає з невідповідності існуючої системи територіальної організації влади засадам ринкової економіки, демократичному принципу народовладдя та стратегічній орієнтації України на загальноєвропейську інтеграцію. Вимоги статті 132 Конституції України щодо “…соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій” не можуть бути реалізовані в межах наявного адміністративного поділу.
2. В українському суспільстві назріла ситуація, коли зміцнюється довіра громадян до верхніх щаблів вертикалі влади, але зменшується довіра до нижніх шаблів, тобто до влади на місцях. І одним із шляхів відновлення довіри населення до владних структур є проведення реформи адміністративно-територіального устрою з відповідним розподілом відповідальності та повноважень.
3. Держава не має можливості цілковито компенсувати брак коштів у тих областях, де рівень розвитку економічного потенціалу нижчий за середній по країні. Уряд не забезпечує фінансування всіх завдань, виконання яких він вимагає від регіональних та місцевих органів влади. В той же час він не дозволяє місцевим органам самостійно забезпечувати фінансування відповідних видатків (ні фінансово, ні юридично). Тому виникає ситуація, коли місцеві органи влади набагато більше зацікавлені у служінні центральному уряду, ніж громадянам свого регіону.
4. Потребує зваженого підходу і глибокого обґрунтування з урахуванням існуючих ризиків та необхідних об’єктивних передумов реалізація завдання щодо децентралізації системи управління в державі. Доцільно поетапно реалізовувати принцип децентралізації, починаючи з нижчого рівня адміністративно-територіального устрою, оскільки неможливо одночасно реформувати два рівні управління. Потребують нормативного врегулювання питання статусу регіонів, районів тощо.
5. Необхідною передумовою реформи є окреслення моделей соціально-економічного та громадського-політичного розвитку, які будуть лежати в основі адміністративно-територіальної реформи.
6. Провідною метою адміністративно-територіальної реформи має бути створення умов для генерування територіями власних доходів на основі всебічного залучення їх власного ресурсного потенціалу. Необхідно створити відповідні організаційно-правові та матеріально-фінансові передумови формування самодостатніх територіальних громад.
7. Нагальна потреба у проведенні реформи територіального устрою повинна мати відповідне організаційне, кадрове та правове забезпечення. На даний час правове забезпечення втілено лише в проекті Закону України “Про територіальний устрій України”, який в цілому внормовує питання організаційного забезпечення проведення реформи територіального устрою.
8. Процес проведення адміністративно-територіальної реформи потребує і відповідного фінансово-економічного обгрунтування.
9. Проведення адміністративно-територіальної реформи має відбуватися узгоджено із реформою соціальної сфери та реформою житлово-комунального господарства, оскільки незважаючи на нерівномірності соціально-економічного розвитку регіонів в Україні, соціальні стандарти повинні мати загальнодержавний характер.
10. Проведення адміністративно-територіальної реформи передбачає реформування бюджетної сфери. Тому розмежування повноважень між рівнями управління має відбуватися узгоджено із розмежуванням доходів і видатків бюджетів різних рівнів. Це підвищить контроль і відповідальність за надання послуг населенню.
11. Необхідно розробити проект Закону України про внесення змін до Конституції України з питань реформування адміністративно-територіального устрою.

12. Вважаємо за необхідне унормувати обстеження соціально-економічного та фінансового стану адміністративно-територіальних одиниць з метою інвентаризації адміністративних та соціальних послуг, що надаються в них.

Учасники круглого столу, обговоривши основні положення проекту Закону України “Про територіальний устрій України”, зазначили наявність певних недоліків та неузгодженостей, які потрібно виправити в процесі доопрацювання документу, та внесли такі пропозиції:

1) Законопроект не структурований, що робить його вкрай незручним для користування. Пропонується наступна структура Законопроекту:

• загальні положення;
• громада;
• район;
• регіон;
• документалізація питань територіального устрою;
• порядок вирішення спірних моментів з питань територіального устрою;
• заключні і перехідні положення.

2) Має бути вказаний орган державного управління, відповідальний за проведення реформи територіального устрою.

3) У ст. 1 Законопроекту не зрозуміло, про територіальний устрій якої держави - за формою державного устрою - йде мова: унітарної, унітарної з автономними утвореннями, федеративної тощо. Метою формування територіального устрою є здійснення всіх функцій держави, а не однієї, як це випливає із Законопроекту.

4) У ст. 2 Законопроекту неточно визначено її зміст: у ній може йти мова лише про правові, а точніше – конституційні засади державної політики у сфері територіального устрою. Більшість названих у даній статті засад не мають відношення до конституційних основ цієї політики; вони стосуються питань поточної політики у цій сфері. Одночасно у статті відсутні ті конституційні засади, які обов’язкові для територіального устрою:

• непорушність демократичного унітарного державного устрою України, що включає заборону сепаратизму та сецесії тощо;
• рівність громадян перед законом, незалежно від їх місця народження та проживання на території держави, що також означає заборону їх дискримінації за ознаками територіальності;
• вільний доступ громадян до товарів і послуг на всій території держави, чим забороняється партикуляризм та місництво тощо;
• гарантованість прав місцевого самоврядування, що також означає заборону адміністративного тиску на органи і посадових осіб місцевого самоврядування і т.д.;
• поєднання демократичного унітаризму з територіальною автономією тощо.

5) У ст. 3 Законопроекту, крім того, що „питання територіального устрою регулюються Конституцією України, цим Законом” та іншими законами (а не нормативно-правовими актами взагалі), потрібно вказати, що ці питання повинні вирішуватись з урахуванням легально оформлених угод, звичаїв, прецедентів та доктрин органів місцевої та регіональної влади, що склалися на момент їх вирішення. Інакше реалізація законодавства про територіальний устрій може мати прямо протилежний характер, ніж це передбачено законодавцем.

6) У п. 4 статті 7 зазначається, що адміністративно-територіальна одиниця становить просторову цілісність, до складу її території не може включатись територія іншої адміністративно-територіальної одиниці того ж рівня або її частина. Виходячи з такого формулювання, міста-райони повинні межувати мінімум із двома районами, а міста-регіони - мінімум із двома регіонами. По-перше, це суперечить задекларованій непорушності меж адміністративних областей (п.2 статті 13 відносить до регіонів Автономну Республіку Крим, області, міста-регіони), адже міста-регіони, які знаходяться в межах нинішніх областей, повинні будуть межувати не менш ніж із двома регіонами. По-друге, жителі населених пунктів, що знаходяться в безпосередній близькості до міст, які стануть містами-районами, традиційно одержували більшість послуг в цих містах, проте тепер вони повинні будуть переорієнтовуватися на новий адміністративний центр району. Це не відповідає задекларованій меті реформи, а саме – оптимізації системи надання послуг населенню.

7) Некоректно використовується поняття “громада” як рівень адміністративно-територіальної одиниці (ст.8-9). За визначенням, адміністративно-територіальна одиниця – це частина єдиної території держави, що є просторовою основою для організації і діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування. Громада ж – це поняття, яке означає форму соціальної організації, в даному випадку, це жителі, об’єднанні постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями. Отже, адміністративно-територіальна одиниця та громада – поняття, які не є співмірними.

8) Невиправдано надається особливий статус місту-району (ст.10). Надання такого статусу заслуговують міста з населенням більше 750 000. Міста-райони більш раціонально було б включити в склад новоутворених великих соціально-економічних утворень (повітів). Учасники круглого столу вважають, що адміністративно-територіальними одиницями можуть виступати АР Крим, область (край, земля), місто, містечко, село. На базі цих адміністративно-територіальних одиниць або їх об’єднань можуть утворюватися територіальні (сільські, селищні, міські, повіти, районні, обласні та інші) громади. Але це має бути юрисдикцією інших законів, зокрема закону про місцеве самоврядування.

9) Пунктом 3 статті 13 передбачено при визначенні адміністративного центру регіону враховувати доступність до зазначеного адміністративного центру для жителів районів та міст-районів, які входять до складу цього регіону. Відповідне положення передбачене пунктом 4 статті 12 для районів. Проте невизначеними є критерії оцінки такої доступності. Реалізація на практиці цього положення поставить питання про зміну адміністративних центрів значної частини областей. Проте в ході численних публічних обговорень даного законопроекту це питання (щодо можливості зміни центрів областей) не обговорювалось.

В основу одиниць адміністративно-територіального устрою доцільно покладати не тільки показник кількості населення (хоча він і показує, що саме така кількість населення здатна сформувати громаду), а й показник доступності в часі до центрів розвитку людського потенціалу (установ соціально-культурної сфери).

10) В основу адміністративно-територіальної реформи покладено оптимізацію системи надання населенню адміністративних, соціальних і культурних послуг, спроможність населених пунктів надавати певний, визначений законом, рівень цих послуг. Однак невідомо, яким саме законом буде визначатися цей рівень послуг для всіх категорій адміністративно-територіальних одиниць. Відсутність такого закону унеможливить практичну реалізацію Закону “Про територіальний устрій України”.

Також відповідно до цього пропонується із п.1 статті 13 законопроекту виключити фразу “...які об’єктивно не можуть бути надані у районах та містах-районах”, що не містить змістового навантаження.

11) Необхідно відкоригувати статтю 32 на основі наступного:

- цільові субвенції, надані місцевому бюджету з державного, не є коштами місцевого бюджету (п.1 ст.32). Крім того, з цього ж пункту незрозумілим є порядок розподілу субвенції, тобто з місцевих бюджетів якого рівня будуть фінансуватися усі перераховані в ст.32 заходи. Вважаємо, що п.1. ст.32 доцільно викласти у такій редакції: “За рахунок коштів, одержаних як цільова субвенція з Державного бюджету України, здійснюються витрати на проведення заходів, пов’язаних: ...”. Також необхідно чітко зазначити, які заходи будуть фінансуватися з місцевих бюджетів яких рівнів. Це саме стосується і п.4 статті 32, де слід чітко зазначити, які заходи у реформі територіального устрою будуть фінансуватися з місцевих бюджетів якого рівня.

- зі ст.32 незрозуміло, хто буде головним розпорядником бюджетних коштів зазначеної субвенції. Згідно законів про Державний бюджет України, головним розпорядником субвенції є Міністерство фінансів України (загальнодержавні видатки, 351 код відомчої класифікації видатків бюджету). Проте у проекті Закону не визначено, хто є суб’єктом фінансового забезпечення виконання даного Закону. А витрати, вказані у ст. 32 проекту Закону, передбачаються не одноразовими, а будуть мати постійний характер.

- у проекті Закону (п.4. ст.32) має бути зазначено, хто буде головним розпорядником бюджетних коштів, виділених на формування та ведення реєстру, видачу державних актів та виданням офіційного довідника “Україна. Територіальний устрій”.

16 травня 2005 року

Національний інститут стратегічних досліджень,

м. Київ