Національний інститут
стратегічних досліджень
100 ДНІВ УКРАЇНСЬКОГО УРЯДУ:
УСПІХИ, ПРОБЛЕМИ, ПЕРСПЕКТИВИ
аналітична доповідь
КИЇВ - 2008
100 днів українського уряду: успіхи, проблеми, перспективи.- К.: НІСД, 2008.- 28 с.
Автори:
Жаліло
Я.А., к.е.н.( керівник авторського колективу, Розділи 1-4),
Белінська
Я.В., к.е.н., (рр.1, 2,б, 4,б)
Земляний
М.Г., к.т.н., (рр.2,в, 4,а)
Коломієць
О.О., (р. 2,а)
Лавриненко
С.І., к.т.н.,(рр. 1, 2,а)
Оліщук
Г.О. (р. 2,г)
Опімах
Р.Є., (р.2,в)
Пищуліна
О.М., к.с.н., (рр. 1, 2а)
Покришка
Д.С. (рр. 2,г, 3)
Доповідь підготовлено до засідання
круглого столу 25 березня 2008 р.
При
повному або частковому відтворенні матеріалів даної публікації посилання на
видання обов’язкове
© Національний інститут
стратегічних досліджень, 2008.
Вступ
Економіка
України початку 2008 р. демонструє досить суперечливі тенденції. З одного боку,
зберігаються відносно високі темпи економічного зростання, продовжується
випереджаюче збільшення номінальних та реальних доходів населення, фіксуються
значні успіхи у фіскальній сфері. З іншого боку, утримання високих темпів
інфляції засвідчує наявність в економіці значних суперечностей, які можуть
стати на заваді подальшому стійкому розвитку національної економіки та
суспільства. Серйозні виклики в економічній сфері випробовують здатність уряду
до подолання кризових явищ та забезпечення стійкої економічної та соціальної динаміки.
Незважаючи
на те, що економічна та соціальна ситуація в Україні початку 2008 року значною
мірою обумовлена об’єктивними довготривалими тенденціями розвитку національної
та світової економіки, а також результатами економічної політики, яка
здійснювалась у попередні періоди, все ж існують підстави для попередніх оцінок
ефективності уряду, очолюваного Ю.Тимошенко, у перші 100 днів його діяльності.
Схваливши
Програму діяльності Кабінету Міністрів «Український прорив: для людей, а не
політиків», уряд декларував свої стратегічні орієнтири, цілі та завдання щодо
їх досягнення. А відтак, надав можливість оцінити й ступінь спрямованості
практичних кроків на реалізацію положень цієї програми. Спроможність оптимально
поєднувати стратегічні орієнтири і тактичні завдання має стати ключем до успіху
уряду і країни в цілому.
У
представленому дослідженні авторами здійснено стислий аналіз особливостей
соціально-економічних процесів, які відбувалися в Україні у січні-березні 2008
р., стратегічних декларацій та практичних дій уряду в цей період, впливу цих
дій на соціально-економічну ситуацію та очікування суб’єктів ринку. Висловлено
власні рекомендації щодо пріоритетних напрямків і завдань, навколо яких має
бути зосереджено діяльність уряду у 2008 році.
1.
Економіка України на початку 2008 р.: успіхи та проблеми
Макроекономічні підсумки
січня-лютого 2008 р. засвідчили продовження стійких тенденцій економічного
зростання, притаманних українській економіці з 2000 року. За січень-лютий 2008
р. порівняно з відповідним періодом попереднього року реальний ВВП зріс на 5,8
%. Певне сповільнення темпів порівняно з аналогічним періодом минулого року (у
січні-лютому 2007 р. приріст ВВП склав 8,6 %) поки що не може бути підставою
для висновків про втрату економікою належної динаміки, через значний ефект
високої бази для порівняння, яка, у свою чергу, була обумовлена низькими
темпами зростання у на початку 2006 р. (Рис. 1).
Водночас відбулася зміна відносних
темпів зростання в структурі ВВП. Так, якщо у січні-лютому 2007 р.
«локомотивами» зростання були переробна промисловість, будівництво та торгівля
(15,5 %, 18,7 % та 14,0 % відповідно), в аналогічному періоді поточного року у
будівництві відбулося скорочення обсягів валової доданої вартості на 4,4
%. Найбільше зростання валової спостерігалось у торгівлі – на 14,3 %,
переробній промисловості – на 9,8 %, діяльності транспорту і зв'язку – на 8,3
%, виробництві та розподіленні електроенергії, газу та води – на 5,5 %. Як
негативні, слід відзначити тенденції спаду обсягів будівельних робіт, що може
бути ознакою сповільнення інвестиційної активності; а також сповільнення
динаміки в переробній промисловості (відбулося зближення показників приросту
добувної та переробної промисловості: 5,0 та 9,8 % проти 5,5 та 15,5 за
січень-лютий 2007 р. відповідно). Загалом
структура приросту ВВП може свідчити про посилення інерційного характеру
економічної динаміки у січні-лютому 2008 р.
Становище в промисловому
секторі є дещо більш оптимістичним. Обсяги виробленої промислової
продукції у січні-лютому 2008 р. порівняно з аналогічним періодом 2007 р.
зросли на 8,8 % (торік – на 13,9 %), в т.ч. на підприємствах з виробництва та
розподілення електроенергії, газу та води - на 9,4 % (торік було відзначено
скорочення на 4,5 %), у переробній промисловості – на 9,2 % (торік – на 16,5
%), у добувній – на 4,7 % (торік – на 5,8 %).
Відзначено сповільнення динаміки
одного з традиційних «локомотивів» зростання – металургії (виробництво в галузі
зросло за січень-лютий лише на 1,3 %, що пояснюється експертами проблемами із
забезпеченням на початку року металургійних підприємств залізорудною сировиною,
а також зупинкою заводських агрегатів на профілактику та ремонт, це обумовило
спад в галузі у січні, проте в лютому зростання відновилося). Відповідно,
відбулось зростання частки
машинобудування в структурі промислової продукції: виробництво в галузі
збільшилось на 34,9 %, причому на тлі високої бази порівняння (28,1 % за
січень-лютий 2007 р.), та забезпечило 45 % загального темпу приросту
промисловості. Збільшення обсягів машинобудування обумовлюється, в першу чергу,
нарощуванням обсягів у виробництві транспортних засобів та устаткування (на
45,8 %), електричного, електронного та оптичного устаткування (на 25,7 %),
машин та устаткування (на 24,4 %). Така композиція свідчить про комплексний
вплив споживчого, інвестиційного та зовнішнього попиту на продукцію галузі.
Другим за значимістю рушієм
зростання в переробній промисловості стала харчова галузь, виробництво в якій
збільшилося за 2 місяці року на 12,3 %, що забезпечило 17 % сумарного приросту
промисловості. Різке прискорення динаміки відбулось на підприємствах легкої
промисловості (6,4 % за два місяці року), утім, визначальним чином на це
зростання вплинуло збільшення
виробництва на підприємствах з виробництва шкіри та виробів зі шкіри на
28,5 %, що дає підстави припустити визначальний вплив експортного чинника в
такому зростанні. Натомість не можна не відзначити тривожну тенденцію поновлення
спаду в нафтопереробній галузі, яка минулого року демонструвала певне
відновлення після кризи 2005-2006 рр. За січень-лютий виробництво в цій галузі
зменшилося порівняно з аналогічним минулорічним періодом на 17,8 %.
Безперечно, динаміка макроекономічних показників
січня-лютого 2008 р. навряд чи може бути віднесена до показників ефективності
роботи уряду. Насамперед це стосується темпів економічного зростання, які сформовані
довготривалими тенденціями та структурними особливостями національної
економіки.
Значно більшою мірою про
ефективність дій фіскального блоку уряду свідчить становище в бюджетній сфері. Забезпечивши
підготовку та прийняття Верховною Радою до завершення 2007 року Закону України
«Про Державний бюджет України на 2008 рік», уряд довів свою спроможність та готовність до
рішучих дій у фіскальній сфері.
Січень-лютий 2008 рр. продемонстрували досить високу фіскальну ефективність роботи уряду.
При цьому в січні проводилася досить стримана політика
видатків (що, втім, значною мірою пояснюється незавершеністю процедури
оформлення надання коштів основним розпорядникам), що привело до формування
профіциту державного бюджету на рівні 1,9 млрд грн, а зведеного – 4 млрд грн
(6,9 % ВВП), доходи державного бюджету збільшились порівняно з січнем 2007 р.
на 48,1 %, а видатки – лише на 37,8 %. В лютому видаткова політика суттєво
активізувалась. Якщо доходи державного бюджету в лютому були на 17,3 % меншими
за січневі, видатки зросли порівняно з січнем на 8,3 %. Відтак за
даними, які надаються Міністерством фінансів України, державний бюджет України
за січень-лютий 2008 року виконано з профіцитом загального фонду 150 млн грн. Доходи загального фонду
склали близько 25,4 млрд грн, видатки – понад 25,2 млрд грн. План доходів за січень-лютий перевиконано на
8 %, отримано 1,8 млрд. понадпланових надходжень.
Порівняно з аналогічним періодом минулого року номінальні надходження зросли на 51,9 %, відтак,
враховуючи дефлятор ВВП, реальний приріст доходів Держбюджету склав 21,5 %,
більш ніж втричі перевищивши темп приросту реального ВВП. Отже, є підстави
стверджувати про суттєве зростання рівня фіскального перерозподілу у
січні-лютому 2008 року. Враховуючи, що переважну більшість видатків бюджету
складають витрати, орієнтовані на забезпечення поточного споживання, доречним
видається висновок про те, що збільшення рівня фіскального перерозподілу ВВП
стало вагомим чинником збільшення інфляції в Україні.
Варто також зазначити,
що 45,6 % усіх надходжень до загального фонду Держбюджету за січень-лютий (11,6
млрд. грн.) було забезпечено Держмитслужбою, чия частка в наповненні бюджету
зрівнялася з часткою ДПА. Цьому значною мірою сприяли вжиті урядом заходи щодо боротьби з контрабандою та
порушеннями митних правил, зокрема – реорганізація митної системи (ліквідація
більшості регіональних митниць, у зв’язку з чим поновлено принцип прямого
підпорядкування). Водночас настільки вагома
фіскальна роль компаній-імпортерів (що є головними платниками податків
через митницю, в той час як експортери є джерелом втрати бюджетних ресурсів
через відшкодування ПДВ, якого, зокрема, відшкодовано за 2 місяці 2008
року на 0,9 млрд. грн. більше, ніж
доведено плановим показником і на 1,6 млрд. грн. більше, ніж відшкодовано за
аналогічний період минулого року) створює небезпечну колізію, за якої для
поточного наповнення держбюджету значно вигіднішим є посилення
імпортозалежності економіки, аніж зростання власного, значною мірою
експортоорієнтованого виробництва. В середньостроковому періоді така
деформація моделі розвитку пов’язана з наростанням ризиків погіршення
платіжного балансу та посилення фрагментарності економічного розвитку.
Активна економічна динаміка сприяла збереженню підстав
для високих темпів приросту доходів населення. Хоча, за даними
Держкомстату, у січні 2008 року доходи населення скоротилися на 29,1 % у
порівнянні з груднем 2007 року , в т.ч. оплата праці зменшилась на 28,7 %,
соціальна допомога та інші поточні капітальні
трансферти - на 16,1 % - до 22 515 млн. грн, така тенденція є традиційною
для першого місяця року у зв’язку з високою базою порівняння грудня. У
порівнянні з січнем 2007 р. номінальні доходи населення були вищими на 47,2 %,
реальні наявні – на 23,4 %, що удвічі більше, ніж рік тому. Номінальна
середньомісячна заробітна плата штатних працівників, зросла у порівнянні з січнем
минулого року на 36,8 %, і склала 1521 грн.
Характерним для 2008 року стало
зростання в структурі доходів населення частки поточних трансфертів, що
обумовлено насамперед виплатою компенсацій громадянам України втрат від
знецінення грошових заощаджень. За даними, які наводяться Міністерством
економіки України, станом на 4 березня 2008 р. на рахунок ВАТ «Ощадбанк» на
виплату компенсації від знецінення заощаджень громадян було перераховано 3,2
млрд. грн., з яких перераховано на рахунки вкладників 3 млрд. грн., в тому
числі на депозитні рахунки – 476,7 тис. грн.
Прискорення темпів підвищення реальних доходів населення при
сповільненні темпів економічного, зокрема – промислового зростання обумовило
випереджаюче зростання споживчого попиту. Фізичний обсяг обороту роздрібної
торгівлі у січні 2008 р. збільшився на 27,1 %. Таке зростання частково було компенсоване за рахунок збільшення частки
виробництва споживчих товарів у структурі промислового виробництва, а також
викликало прискорення темпів зростання імпорту.
Так, приріст імпорту товарів у січні
2008 р. порівняно з січнем 2007 р. склав (за вирахуванням природного газу) 27,9
%, при цьому імпорт сільгосппродукції збільшився на 25,1 %, продукції харчової
промисловості (без олійножирової) - на 30,2 %,
наземних транспортних засобів – на 83,1 %
Випереджаючі темпи зростання доходів створили сприятливе
підґрунтя для розкриття комплексу нагромаджених інфляційних чинників та посилення
інфляційних процесів. Уряду не вдалося зупинити підвищення цін, що розпочалося у
другій половині 2007 р. В січні-лютому 2008 р. продовжився розігрів інфляційних
тенденцій – шостий місяць поспіль інфляція не опускається нижче 2 %, у
січні–лютому 2008 р. вона становила 2,9 та 2,7 % відповідно. У лютому 2008
р. найбільше подорожчали продукти харчування – на 3,9 % (порівняно з лютим
2007 р. – на 33,5 %,), комунальні послуги – на 0,9 % (на 7,9 % у
річному вимірі), послуги в сфері охорони здоров’я – на 2,5 % (на 16,4 %
за рік), на транспорті – на 2,3 % (на 19,1 % у річному вимірі) (рис. 2).
Інфляційні процеси стали наслідком
впливу складного комплексу чинників, серед яких найголовнішими слід, на нашу
думку, вважати:
-
скорочення внутрішнього виробництва сільськогосподарської
продукції та зменшення її пропозиції на внутрішньому ринку за рахунок експорту
(за 2007 р. експорт м’яса зріс в 3,1 разу, молока та молочних продуктів, яєць; меду – в 1,8 разу, продукції борошномельно-круп’яної
промисловості – в 2 рази, насіння і плодів олійних рослин – в 2,1 разу, в той
час як, зокрема, натуральні показники виробництва м’яса (у живій вазі)
збільшились лише на 8,4 %, молока – скоротились на 7,8 %);
-
вплив світової агроінфляції: за даними Bank of
America, в 2007
р. продовольча інфляція в країнах, що розвиваються, склала 11 % проти
4,6 % роком раніше; темпи зростання цін на товари продовольчої групи в
усіх країнах СНД з січня по листопад 2007 року перевищили аналогічні показники
попереднього року та склали: в Киргизії – 27,8 %; в Казахстані й Таджикистані –
23,2 %, Росії – 13,7 %, Білорусі – 12,8 %;
-
вплив вторинних ефектів енергетичної інфляції (підвищення
ціни на природний газ, високий рівень цін на світовому ринку нафти: індекс цін
сировинних товарів, що розраховується експертами журналу Economist, склав у 2007
р. більш ніж 26 %; індекс продовольчих цін – 50 %, а цін на нафту –
80 %);
-
активізація процесів конвергенції – через динамічне
скорочення розриву у рівні ВВП на одну особу населення в Україні і ЄС
відбувається відповідне зближення рівнів внутрішніх та світових цін, підсилене
значною відкритістю економіки України та зростаючою конкуренцією між
внутрішніми і зовнішніми споживачами сировинних продуктів та напівфабрикатів, в
той час як, за спостереженнями експертів інвестиційного банку «Голдман Сакс», у
2007 р. ціни суттєво виросли в 80 % країн, по яких здійснюється
відповідний моніторинг, а середньосвітова інфляція склала майже 5 %. У США
в грудні 2007 р. інфляція в річному обчисленні досягла 4,1 % (торік – лише
2,5 %). В «зоні євро» у лютому 2008 р. інфляція склала 3,3 %, що у
річному вимірі є найвищим показником за останні 10 років;
-
зростання вартості складових собівартості продукції
українських товаровиробників, в тому числі –заробітної плати;
-
тривке випереджаюче зростання доходів населення та зменшення
схильності населення України до заощаджень, що сформувало певний надлишок
попиту на ринку (у січні 2008 р. рівень споживчих витрат склав 92 % від
валового наявного доходу домогосподарств);
-
тривке зростання споживчого кредитування населення (за
січень–лютий 2008 р. – на 8,6 %).
-
високі інфляційні очікування у суспільстві (за експертними
оцінками, інфляційні очікування перенесли у поточний рік щонайменше 2 в.п.
сумарного інфляційного показника);
-
сезонне подорожчання окремих груп товарів.
Відтак, попри загалом позитивну динаміку, яку продовжує
демонструвати реальний сектор економіки, нагромадження суттєвих суперечностей
та загроз подальшої дестабілізації ситуації, яке знаходить вияв у
грошово-валютній сфері, засвідчує необхідність змін у моделі соціально-економічного
розвитку країни та відповідної модифікації соціальної та економічної політики
держави.
З нашої
точки зору, без цілеспрямованих заходів
державної політики у зазначеному напрямку збереження наявних темпів
економічного зростання, навіть у середньостроковому періоді, не видається
можливим. Адже у 2008-2009 рр.
слід очікувати посилення комплексу ризиків щодо основних чинників економічного
зростання:
-
уповільнення темпів розвитку світової економіки та суттєве
зниження темпів зростання в країнах – основних торговельних партнерах України,
що може негативно відбитися на темпах економічного зростання в Україні через
сповільнення темпів зростання експорту;
-
зниження ефективності впливу на економічне зростання з боку
споживчого попиту через збільшення імпортної складової, послаблення реальної
купівельної спроможності гривні в умовах високої інфляції, зростаюче
відволікання коштів населення з товарних ринків на ринки послуг;
-
гальмівний вплив на економічну динаміку з боку
антиінфляційних заходів, які здійснюватимуться як у грошово-кредитній сфері,
так і у сфері адміністративного впливу на ціни на найбільш чутливих споживчих
ринках;
-
зменшення позитивного впливу на економічне зростання з боку
інвестиційного попиту через зростання імпортної складової в капіталовкладеннях;
-
сповільнення інвестиційної динаміки через подорожчання
зовнішніх кредитних ресурсів, обмежувальні заходи монетарної політики НБУ,
зростання макроекономічних ризиків, підвищення поточних витрат виробництва
тощо;
-
негативний вплив підвищення вартості імпортованого
природного газу на цінову конкурентоспроможність промислових споживачів газу та
на інфляцію оптових та роздрібних цін;
-
послаблення ефекту експортного чинника зростання через
поступове витіснення під дією міжнародної конкуренції та погіршення умов
торгівлі (співвідношення внутрішніх та світових цін) українських виробників з
частини ринків, в тому числі – й з ринків пострадянського простору, спрощення
структури експорту внаслідок випереджаючої лібералізації вивезення сировинних
товарів;
-
зростання викликів конкурентоспроможності національних
товаровиробників внаслідок лібералізації доступу до внутрішнього ринку після
вступу України до СОТ та гальмування темпів економічного зростання в Україні в
період адаптації до посилення конкурентного тиску з боку зарубіжних
товаровиробників в умовах зростання відкритості внутрішнього ринку;
-
випереджаюче зростання соціальних виплат в умовах підготовки
до виборчої кампанії 2009 р.
2.
Програма «українського прориву» і практичні дії
уряду
Як було показано в попередньому розділі, політика уряду
як у коротко-, так і в середньо- та довгостроковій перспективі має будуватися з
урахуванням необхідності належної відповіді на суттєві виклики, які постали в
економічній та соціальній сферах. Відтак чи
не найважливішим досягненням уряду Ю.Тимошенко стало те, що одним з найперших
пріоритетів, які було проголошено та реалізовано, стала підготовка програми
його діяльності.
Схвалена Постановою КМУ від 16 січня Програма діяльності
«Український прорив: для людей, а не для політиків» надає у комплексному
вигляді основні стратегічні завдання, які має бути реалізовано урядом у сфері
соціально-економічних перетворень та забезпечення умов для стабільного
соціально орієнтованого розвитку економіки на підґрунті зміцнення її
конкурентоспроможності.
З нашої точки зору, Програма
дозволяє стверджувати про усвідомлення урядом комплексу проблем, які потребують
вирішення. Положення Програми в основному знаходяться в руслі стратегічних
напрямків та концептуальних завдань, визначених Програмою Президента України
«10 кроків назустріч людям», концептуальними указами Президента та рішеннями
РНБОУ. Зокрема, слід відзначити велику увагу, яка приділена в Програмі
поліпшенню підприємницького клімату в країні (в т.ч. – щодо зниження
податкового навантаження на підприємства та населення, забезпечення
стабільності податкової системи), посиленню спрямованості бюджетної політики на
цілі розвитку (в т.ч. – щодо скорочення або реструктуризації видаткової частини
бюджету, зв’язку збільшення доходів бюджету зі збільшенням бюджетних видатків
на цілі розвитку), заохоченню інвестиційної та інноваційної діяльності (в т.ч.
– щодо фіскального стимулювання реінвестування доходів, інвестиційного
кредитування з боку комерційних банків), адаптації національної економіки до
членства в СОТ та зростання її відкритості (в т.ч. – розробка програми адаптації,
оволодіння сучасним інструментарієм захисту внутрішнього ринку, впровадження
механізмів підтримки експортної діяльності), ефективному забезпеченню гарантій
прав власності тощо.
Водночас,
документ залишився значною мірою звичайною «інвентаризацією» завдань, які мають
бути виконані. Щодо багатьох із положень в Програмі не вміщено
належної деталізації механізмів їх реалізації, наведеному місткому переліку
стратегічних цілей та завдань бракує визначеності щодо послідовності,
пріоритетності завдань, термінах їх реалізації. Поставлені орієнтири є подекуди
надто об’ємними, щоб бути реалізованими навіть протягом усього терміну чинності
Верховної Ради. Програма не набула належної конкретизації й після підготовки
переліків пріоритетів діяльності міністерств і відомств, затверджених
відповідними Постановами КМУ (див. Додаток 1). Зрештою, залишається
незрозумілою сама суть поняття, основні засади та логіка «Українського
прориву», оскільки цей термін не вживається ніде, окрім назви Програми.
Потерпаючи подекуди від надмірної деталізації, Програма,
між тим, залишає поза увагою низку стратегічно важливих завдань, вирішення яких
є першочерговим завданням уряду та доручалося органам виконавчої влади відповідними
Указами Президента України та рішеннями РНБОУ. Серед найважливіших з питань, які не потрапили до Програми діяльності
КМУ, варто назвати:
-
визначення принципів державного регулювання ринків природних
монополій та суміжних ринків, формування та/або налагодження ефективної
діяльності національних комісій регулювання природних монополій, що здійснюють
регулювання у сферах зв'язку,
транспорту, енергетики, комунальних послуг,
- реформування ціноутворення у сфері житлово-комунальних послуг, захист