Круглий стіл
ВЛАДА В КИЄВІ: ВІД КОНФЛІКТНОСТІ ДО БАЛАНСУ ПОВНОВАЖЕНЬ
20 березня 2008 року в Національному інституті стратегічних досліджень відбувся круглий стіл "Влада в Києві: від конфліктності до балансу повноважень".
Становлення місцевого самоврядування в Україні не лише не демонструє позитивних результатів, а й свідчить про загострення низки проблем, які все більше ускладнюють можливість повноцінного розвитку цього важливого демократичного інституту. Загострюються питання розподілу повноважень, їх ефективної реалізації та відповідальності за прийняті рішення. Надто гостро і показово ці проблеми постають в містах зі спеціальним статусом, передусім, у столиці. Вкрай важливим завданням сьогодні постає нормативна організація співвідношення державної влади та місцевого самоврядування у Києві та чітке розмежування повноважень у сфері управління розвитком міста.
Учасники засідання обговорили наступні питання:
1) Проблеми повноважень державної та муніципальної влади в м. Києві.
2) Європейський досвід розмежування владних повноважень у містах.
3) Шляхи удосконалення системи влади в столиці.
4) Столиця - регіони: перспективи децентралізації управління.
До участі у дискусії були запрошені керівники фракцій Верховної Ради України, Київської міської ради, представники центральних органів виконавчої влади та Секретаріату Президента України, науковці, експерти недержавних аналітичних установ.
Відкрив засідання директор Національного інституту стратегічних досліджень Юрій Рубан. Він наголосив, зокрема, на надзвичайній актуальності тематики круглого столу. При цьому, проблема влади в столиці, на думку Ю. Рубана, лежить не лише в політичній площині, але й має серйозне правове коріння і тривалу історію. Відповідно, самими лише кадровими важелями вирішити її неможливо, потрібен набагато ширший, системний підхід, який дозволив би удосконалити владну конструкцію в самій її основі, унеможливлюючи на перспективу виникнення конфліктних ситуацій у сфері розмежування повноважень, взаємодії різних рівнів і органів влади тощо, і який можливо було б транслювати на інші великі міста України. Питання, що дискутуються, як зазначив Ю.Рубан, мають також потужну конституційну складову, зокрема, в частині розвитку місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою тощо. Відтак, сьогодні потрібен комплексний механізм чіткого політико-правового закріплення статусу громад, досягнення ними не лише певної юридичної самостійності, але й фактичного рівня самозабезпеченості і зміцнення їх внутрішнього потенціалу.
З доповіддю стосовно правового аспекту співвідношення влади в столиці виступив Олександр Батанов, науковий співробітник відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН України.
Науковець, зокрема, зазначив, що повноцінне юридичне розмежування повноважень державної і муніципальної влади як в цілому в Україні, так і в Києві на сьогодні відсутнє, а в деяких випадках питання становлення й розвитку самоврядної громади залишаються більше в теоретичних розробках вчених-правників і не знаходять реального втілення. Спираючись на європейський досвід, О.Батанов підкреслив, що найпершою умовою ефективного розмежування повноважень має стати чітко вироблений критерій поділу юрисдикцій на сфери державного значення і місцевого значення. При цьому чинне законодавство України ще й досі не сформувало такого принципу; регламентація розподілу державних і місцевих питань є вкрай суперечливою і неоднозначною.
На думку начальника Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України Василя Борденюка, на законодавчому рівні, в розроблених останнім часом проектах законів щодо територіальної організації влади, простежується прагнення до зміцнення державної влади на місцевому рівні й послаблення влади громади. Наявна ситуація, на думку фахівця, ускладнюється тим, що представницькі органи районного й обласного рівня позбавлені права створювати відповідні виконавчі комітети, а отже - й можливості втілювати в життя власні рішення інакше, ніж через механізм державних адміністрацій, які мають зовсім інше підпорядкування. Це спотворює цілісність владної машини і штучно протиставляє владу держави владі громади.
На переконання Андрія Єрмолаєва, координатора проекту "Центр соціальних досліджень "Софія", ситуація навколо Києва не може бути визначена виключно категоріями правової колізії чи порушення законодавства, оскільки тут діють також закони економічної і політичної конкуренції. Крім того, експерт стверджує, що реформа системи місцевого самоврядування сповільнюється свідомо, превалює небажання відмовлятись від управління територіями в ручному режимі, в основі чого лежить завдання перерозподілу економічних ресурсів громад - це найбільш яскраво простежується на прикладі Києва.
Як зазначив керівник соціологічної служби "Український барометр" Віктор Небоженко, в Україні відбувається швидка капіталізація муніципальної власності, відбувається її відчуження і віддалення від громадянина - в цьому він вбачає, зокрема, і причину кризи влади в столиці. Надзвичайно гострим і проблемним фахівець назвав питання земельних відносин, що також спричиняє неабияку напругу у відносинах державної і муніципальної влади, що до того ж каталізується особистісними якостями окремих посадовців регіонального і місцевого рівнів. Але при цьому В.Небоженко підтримав тезу про те, що вирішувати проблему взаємодії влад у Києві потрібно не у кадровий спосіб, а більш глибоко і масштабно і з орієнтацією на всю країну.
Голова консультативного агентства розвитку територій Олег Бойко-Бойчук ключовою рушійною силою розвитку і базовим чинником конкурентоспроможності країни вважає метрополії - великі міста, в яких концентруються матеріальні, фінансові і кадрові ресурси. Відповідно, визначальну роль у побудові ієрархічної владної структури в Україні мають відіграти стосунки держави з такими метрополіями, їх взаємовплив, спрямованість розвитку та баланс інтересів. При цьому у питаннях розвитку столиці, ну думку експерта, держава має зайняти жорстку, але чітку й виважену позицію - самовизначення і саморозвиток громади Києва не повинні йти у розріз з інтересами всієї України.
Володимир Фесенко, заступник директора Бюро політичного консалтингу "Пента", запропонував розглядати проблему столичної влади у двох площинах: загальній - площині організації і співвідношення влади та локальній - зумовленій специфічним столичним статусом Києва. Крім того, експерт стверджує, що європейський досвід у цьому питанні є неоднорідним і неоднозначним, а тому має бути трансформований на українські реалії надзвичайно виважено і по окремих конкретних напрямах. Зокрема, не відкидаючи важливість саморозвитку громади Києва, В.Фесенко переконаний, що центральна влада повинна мати важелі впливу на ситуацію в столиці, в тому числі і щодо вирішення конфліктних ситуацій. Найбільш проблемним з погляду зіткнення інтересів і повноважень він вважає рівень району у Києві, що зумовлено недоліками механізмів управління містом.
Директор Департаменту забезпечення реформування органів місцевого самоврядування та територій Міністерства регіонального розвитку та будівництва України Юрій Ганущак зазначив, що розвиток і реформування місцевого самоврядування та децентралізації влади в Україні йде врозріз з європейськими тенденціями. Децентралізація має проходити одночасно і в площині повноважень, і в площині фінансовій, але не нижче допустимої межі децентралізації. Функції, які передаються місцевому самоврядуванню, вважає Ю.Ганущак, повинні дублюватися контрольними повноваженнями державної влади на місцях. При цьому посадовець дотримується позиції, що представницькі і контрольні функції у Києві мають бути чітко розмежовані як в плані органів, так і в плані посадових осіб - наявне поєднання таких функцій він вважає однією з найвагоміших причин конфліктності і однією з найбільших небезпек.
Завідувач кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України Володимир Вакуленко погодився з тезою про відсутність контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні, що надзвичайно показово для Києва. Порядок і механізм формування та функціонування влади в столиці з метою уникнення дуалізму має бути удосконалено шляхом внесення змін до Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ". На місцевому рівні повинні бути розмежовані функції політичні та господарські, що дозволить місцевій владі сконцентруватись на внутрішній питаннях, ключових проблемах та перспективах розвитку громади.
В цілому учасники засідання дійшли згоди, що Київ - не єдине місто, яке страждає від недосконалості сформованої системи організації влади, але специфічність статусу столиці викликає ряд таких проблем, які не властиві жодному іншому населеному пункту України. Так, повноваження між органами державної влади та місцевого самоврядування в Києві не розподілені, дубльовані; наявна конкуренція компетенцій, що унеможливлює повноцінний розвиток демократичного інституту місцевого самоврядування, спотворює процес прийняття важливих для столиці рішень та практично розмиває сферу відповідальності владних осіб. А це, в свою чергу, призводить до болючих наслідків і ще більше загрожує економічній і політичній стабільності регіону.
Самими лише політичними інструментами проблему вирішити неможливо. Мова повинна йти не про кадрові рішення, а про зміну самої конструкції. Відтак, за відведений Постановою Верховної ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Київської міської ради та Київського міського голови" час до виборів має бути багато чого зроблено і на конституційному, і на законодавчому, і на виконавчому рівнях.
Зараз вкрай необхідно нарешті почати впроваджувати повсюдну, послідовну і системну політику нормативного оформлення і закріплення прав, обов'язків, обсягів відповідальності і меж юрисдикції органів державного управління і місцевого самоврядування як стосовно Києва, так і для всієї країни.