можливі НАПРЯМи посилення принципу адресності

при наданні соціальної допомоги населенню УКРАЇНИ

 

Анотація

 

Аналітичну записку присвячено аналізу існуючої системи соціальних пільг та основних напрямів щодо її реформування. Наголошується,  що діючий порядок надання пільг сформований безсистемно та без урахування особливостей економічних процесів у країні та її фінансових можливостей, що унеможливлює виконання пільгами  відповідних  функцій соціального захисту населення. Висвітлюються основні недоліки  існуючої системи пільг, зокрема невідповідність нормативно-правової  бази; завищений обсяг соціальних зобов’язань, та неповний розмір їх фінансування; непрозорість та заплутаність системи соціальної допомоги; низька адресність пільг тощо. Наголошується на необхідності докорінного реформування та посилення принципу адресності соціальної допомоги, пропонуються деякі шляхи  практичної реалізації цих завдань.

 

можливі НАПРЯМи посилення принципу адресності при наданні соціальної допомоги населенню УКРАЇНИ

 

Система соціального захисту громадян, яка нині діє в Україні, базується на домінуванні пільгових принципів, за яких відбувається повне або часткове звільнення певних категорій громадян від сплати за отримані послуги, при цьому в більшості випадків розмір доходів цих громадян не враховується як критерій приналежності до пільгової категорії. Така система успадкована від радянських часів, коли її головною метою було не забезпечити критерій соціальної справедливості, а вирізнити пільговиків, які мають певні заслуги перед суспільством, з-поміж іншого населення.

Перехід до ринкових принципів організації економіки мав би неодмінно передбачати радикальне реформування системи соціального захисту з суттєвим підвищенням адресності надання допомоги громадянам. Натомість практичні зрушення в цьому напрямку залишаються вельми незначними. Після здобуття Україною незалежності розвиток системи соціальних пільг суттєво прискорився. На тлі згортання протягом останніх 17 років соціальних програм в галузях освіти, охорони здоров’я, культурній і соціальній політиці відбувається фактичне заміщення цих напрямів соціальної політики постійним поширенням кількості різноманітних видів соціальної допомоги та пільг (Таблиця 1). При цьому розширення кола пільг не підкріплено реальними можливостями бюджетного фінансування.

Таблиця 1

Грошові трансферти у консолідованому бюджеті України, млрд грн.

 

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Грошові трансферти

7,5

7,5

13,1

33,2

33,0

32,5

Пенсії та соціальна допомога

7,0

6,9

12,2

32,6

32,4

31,9

Інші операційні трансферти, включаючи пільги

3,7

3,8

4,2

5,8

6,3

10,5

 

На сьогоднішній день пільги надаються громадянам у безготівковій формі шляхом зменшення або звільнення від оплати за послуги, а витрати підприємств на надання пільг відшкодовуються з бюджету і обраховуються як знижка оплати за фактично спожитий обсяг пільгових послуг, але не більше встановлених норм споживання. Класифікація за ознакою отримувачів пільг наразі наступна:

-         особи, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною  – за цією ознакою право на пільги мають Герої України, Герої Радянського Союзу, Герої соціалістичної праці, Повні кавалери ордена Слави, Повні кавалери ордена трудової Слави, Особи, нагороджені  чотирма і більше медалями «Зі відвагу». (загальна кількість -  0,1 млн осіб);

-         пільговики за соціальною ознакою. Ці пільги можна розглядати як підтримку осіб у зв’язку з віком, станом здоров’я, соціальним станом, недостатнім забезпеченням засобами існування. За соціальною ознакою отримують пільги пенсіонери, інваліди, ветерани війни, ветерани праці, діти війни, діти-інваліди, реабілітаційні особи, жертви політичних репресій, сім’ї загиблих, учасники бойових дій, інваліди війни, ліквідатори наслідків катастрофи на ЧАЕС (загальна кількість 17 млн осіб);

-         пільговики за професійною ознакою – цей вид пільг  покликаний заохочувати працівників складних і суспільно-значущих професій, а також залучати працівників у сільську місцевість. До пільговиків за професійною ознакою  належать народні депутати, та члени їх сімей, кандидати у Президенти України, депутати місцевих рад, державні службовці, судді, працівники прокуратури,  військовослужбовці, працівники міліції, працівники податкової міліції, особовий склад пожежної охорони, співробітники служби безпеки, журналісти, педагогічні працівники сільської місцевості, медичні працівники сільської місцевості, працівники культури сільської місцевості, працівники бібліотек сільської місцевості, спеціалісти із захисту рослин, працівники протитуберкульозних закладів, переселенці, які створюють селянське господарство, ветерани військової служби, ветерани органів внутрішніх справ (загальна кількість - 2,5 млн осіб).

З нашої точки зору, система соціальних пільг в Україні не в змозі виконувати покладені на неї завдання. Аналіз ситуації, пов’язаної з соціальним забезпеченням, засвідчує такі основні недоліки існуючої системи пільг:

1. Завищений обсяг соціальних зобов’язань для сучасного рівня економічного розвитку країни: існують державні нормативні акти, які покладають на місцеву владу додаткові витратні зобов’язання, які не забезпечені, або забезпечені частково.

2. Неповне фінансування соціальних зобов’язань державою, що зумовлено їх завищеним об’ємом. За різними оцінками, вартість задекларованих пільг на 2007 рік становить 60-70 млрд грн. на рік, що в декілька разів перевищує обсяг бюджетних коштів, які виділяються на ці цілі. Але фактично тільки частина цих пільг реально фінансується з бюджету. Саме тому щорічно Законом України про Державний бюджет призупиняється або обмежується дія значної частини законодавчих актів, які регулюють надання відповідних пільг та компенсацій. Так, відповідно до Закону України «Про державний бюджет України на 2007 рік», було профінансовано лише приблизно 8,5 млрд грн.

Досить часто субсидії комунальним підприємствам, які використовуються замість компенсації вартості реально спожитих послуг громадянам,  не є достатніми  для покриття існуючої вартості надання пільг. Фактично держава передає фінансово незабезпечені повноваження на рівень комунальних підприємств, що веде до погіршення фінансового стану комунальних підприємств і якості послуг, які вони надають.

3. Недоліки нормативно-правової бази. Право на отримання значної кількості пільг встановлено на основі неоднорідної правової бази як за видами пільг, так і за категоріями отримувачів. Систему пільг станом на кінець 2007 року регулюють 146 законодавчих актів, у тому числі: 6 Кодексів України, 83 Закони України (в тому числі за професійною (службовою) ознакою - 22 закони), 6 указів Президента України, 28 постанов Кабінету Міністрів України і 4 постанови Верховної Ради України, 3 Декрети Кабінету міністрів та 16 Актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. За останні 17 років було прийнято понад 25 законів, якими встановлено додаткові численні державні соціальні пільги громадянам. Проте за цей час не прийнято жодного нормативно-правового акту, який би визначав єдиний порядок надання пільг громадянам. Законодавчі акти приймалися безсистемно, і в більшості випадків не містять в собі механізмів реалізації прав, що надаються громадянам, не вказані джерела фінансування, вони суперечать бюджетним відносинам, що склалися. Як наслідок, залишаються неврегульованими взаємовідносини між громадянами, які отримують пільги та підприємствами, що надають відповідні послуги, а також між господарюючими суб’єктами та бюджетами різних рівнів. Діючі закони потребують додаткової розробки актів Уряду або органів виконавчої влади, що передбачають регламентацію надання пільг. Накопичилось багато призупинених пільг. Існування чинних законодавчих актів, які фактично не працюють, створює широке поле для корупції.

4. Непрозорість та заплутаність системи соціальної допомоги як наслідок несистемності законодавства. Динаміка розвитку системи соціальних пільг йде шляхом ускладнення. Загалом станом на кінець 2007 року  українська держава мала зобов’язання щодо надання 320 видів соціальних пільг, гарантій і компенсацій 359 категоріям населення, (зокрема за соціальною ознакою – 92 категоріям, за професійною ознакою (силові структури: військовослужбовці, правоохоронні органи, митні органи, судді, органи прокуратури та члени їх сімей) – 151 категорії, за професійною ознакою (інші категорії) – 72 категоріям, іншим пільговим категоріям (за соціальною ознакою та за заслуги перед Батьківщиною) – 44 категоріям).  Значна чисельність пільговиків ускладнює контроль за наданими послугами й створює передумови для їх неповного фінансування.

Згідно 83 законодавчих актів право на пільги мають 19,5 млн  громадян, що складає понад третину населення України. До основних категорій громадян, які мають право на пільги, належать: ветерани праці (близько 4,9 млн осіб), з яких осіб, які мають особливі трудові заслуги перед батьківщиною (1,1 тис.); ветерани війни (близько 3,3 млн осіб); особи які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи  (близько 2,1 млн); діти війни (6,7 млн); особи які мають право на пільги за професійною (службовою) ознакою (близько 1,3 млн); пенсіонери за віком (10,6 млн).

5. Низька адресність пільг. В Україні відсутні чітка система диференціації отримувачів пільг, єдина статистичної база про кількість отримувачів соціальних пільг. Пільги надаються за принципом формальної належності до тієї чи іншої соціальної або професійної  групи. Деякі види пільг фактично отримують члени сімей пільговиків. Навіть  всередині соціально-групової страти простежується соціальна нерівність по забезпеченню пільгами.

Сучасна система пільг розбудована таким чином, що не сприяє  підтримці найбідніших, частка осіб, які отримують соціальну допомогу, серед тих, хто не належить до числа бідних за критерієм поточних доходів, навіть перевищує кількість отримувачів серед бідних. 2/3 загальної суми пільг та допомоги припадають на частку домогосподарств з середнім доходом, більшим за прожитковий мінімум. Окремі категорії громадян отримують пільги за багатьма підставами протягом тривалого періоду часу без оцінки потреби в них. Розміри допомоги, яку отримують «бідні» та «небідні», практично не різняться між собою. Оскільки пільги переважно надаються незалежно від доходу  та потреби в них (від чого потерпають найбідніші), вони неспроможні забезпечити бідним прожитковий мінімум.

Існуюча система надання пільг не забезпечує рівного доступу до них усім, хто має на них право згідно існуючого законодавства,  що порушує принцип соціальної справедливості. Співвідношення кількості законодавчо існуючих пільг та обсягу їх фактичного надання свідчить, що реально пільгами користуються менш, ніж 50 % загальної кількості громадян, які мають право на пільги.

Доступ до пільг вкрай нерівномірний. Так, частка міських сімей, що користуються пільгами на оплату транспортних послуг, втричі перевищує аналогічний показник для сільського населення (12,6 % та 30,9 %). Крім того, середній розмір дотацій на оплату транспортних витрат та медичне обслуговування в місті в 1,8 разів перевищує розмір дотації на селі, а пільги і дотації на оплату житла – в 1,4 рази.

6. Недостатній розмір деяких пільг, які не співвідносяться з розмірами прожиткового мінімуму та реальними потребами пільговиків.

7. Моральний дискомфорт, пов’язаний із забюрократизованою процедурою отримання соціальних пільг.

Таким чином:

-         діючий порядок надання пільг сформовано безсистемно, без урахування особливостей економічних процесів у країні та її фінансових можливостей;

-         надмірне розширення категорій громадян, які мають право на пільги за соціальною ознакою, знецінює саму ідею надання пільг ветеранам війни та праці, ліквідаторам наслідків Чорнобильської катастрофи та іншим важливим категоріям населення;

-         сучасне недосконале нормативно-правове забезпечення надання державних соціальних пільг не сприяє вирішенню питань соціального захисту населення і приведенню чинного законодавства соціальної спрямованості до норм міжнародного права;

-         пільги не виконують належним чином  функцій соціального захисту населення.

Виходячи з вищезазначеного, основними шляхами реформування системи соціальних пільг в Україні мають стати:

-         підвищення адресності;

-         перехід від натуральних пільг  до переважно грошової форми;

-         скорочення фінансово не забезпечених пільг.

Практична реалізація вказаних стратегічних орієнтирів вимагає вирішення низки наступних завдань:

1. З метою визначення, яким чином процедура скасування або реформування пільг узгоджується з чинною Конституцією України, зокрема, Статтею 22[1] (згідно цієї статті Конституція не дозволяє скасовувати дискримінаційні спеціальні пенсії або необгрунтовані пільги), необхідно отримати офіційне тлумачення  Конституційного Суду конституційних понять «пільга»,  «зміст та обсяг існуючих прав та свобод»[2].

У  разі тлумачення, що скасування або реформування пільг суперечитиме статті 22 Конституції України, необхідне ініціювання внесення змін до Конституції. У разі тлумачення, що скасування або реформування пільг не суперечить статті 22 Конституції  - проведення реформ.

2. В якості передумови реформування, Кабінету Міністрів України необхідно доручити:

- провести вартісну оцінку існуючих пільг як виду соціальної допомоги;

- визначити роль пільги в сучасних умовах, зокрема: які функції вона має виконувати та кому і за яким принципом надаватися;

- виявити економічну природу соціальної пільги з метою переводу деяких видів пільг з механізму бюджетного фінансування  на механізми соціального страхування.

3. Визначити на стратегічному рівні поступову процедуру реформування системи соціальних пільг, відповідні соціальні компенсатори, терміни тощо.

4. Встановити єдиним законодавчим актом єдиний порядок надання пільг і визначення кола осіб, які мають на них право. Розмежувати в законодавстві поняття «пільга», «компенсація», «соціальна допомога»

5. Спростити систему пільг і скоротити кількість осіб, яких вона охоплює, з метою встановлення відповідності системи пільг державним зобов’язанням При класифікації соціальних пільг, що підлягають реформуванню, слід керуватися наступними критеріями:

-         рівень доходу отримувача;

-         ступінь дієздатності реципієнта;

-         соціальний статус того, кому надається пільга.

6. При формуванні схеми та умов надання пільги враховувати не лише загальнодержавні критерії (контингент отримувачів, частота отримання послуги), але й специфічні умови певного регіону, зважаючи на те, що реалізація конкретних соціальних програм є сферою діяльності місцевої влади. У зв’язку з цим розробка адресних програм соціальної допомоги передбачає врахування регіональних  відмінностей в доходах та рівнях споживання населення для оптимізації процедури оцінки потреб. 

7. За кожним видом  соціальної пільги закріпити нормативно-правовий документ та джерело фінансування. Зокрема, кошти бюджетів різних рівнів, кошти соціального страхування, а також альтернативні джерела. Надати місцевій владі  реальне право встановлювати додаткові соціальні пільги окремим категоріям громадян за рахунок дохідної частини місцевих бюджетів.

8. Перенести вагу фінансових витрат на оплату соціальних пільг з державного на регіональний рівень. Необхідно на законодавчому рівні впровадити чіткий правовий розподіл компетенції за рівнем виконавчої влади, забезпечення відповідності між виконуваними функціями та необхідними ресурсами, визначення відповідальності всіх рівнів державної влади при реалізації політики надання пільг.

9. Запровадити інструменти забезпечення адресності надання пільг:

-         «інвентаризацію» пільговиків: створення єдиного автоматизованого державного реєстру громадян, які користуються пільгами згідно чинного законодавства України, забезпечення його регулярного оперативного оновлення;

-         визначення чітких та прозорих критеріїв адресності в наданні основних видів соціальних пільг та допомоги;

-         проведення «експерименту» з адресного надання частини пільги у грошовій формі (наприклад надання житлово-комунальних пільг у грошовій формі, або гроші на проїзд у міському транспорті)[3]; проведення широкомасштабної інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення щодо переваг адресної допомоги;

-         нормування пільг – з метою виключення надмірного, не обумовленого нормальним споживанням використанням пільг, що надаються, зокрема, надання з урахуванням встановлених норм споживання житлово-комунальних, транспортних, медичних та інших послуг, забезпечення лікарняними засобами, тощо. 

-         визначення оптимальної форми соціальної допомоги  (грошова, негрошова, натуральна) для різних цілей, запровадження механізмів контролю  за цільовим використанням допомоги;

-         запровадження, де це можливо, засобів відокремлення споживання пільги реципієнтом від споживання іншими членами його сім’ї та домогосподарства. 

Відділ економічної та соціальної стратегії

(О. Пищуліна)


[1] Стаття 22. «Права і свободи людини і  громадянина,  закріплені цією Конституцією, не є вичерпними.     Конституційні права і свободи гарантуються і не  можуть  бути скасовані.     При прийнятті нових  законів  або  внесенні  змін  до  чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав  і свобод.» Конституція України ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996, N 30, ст. 141 ) 

[2] Нагадаємо, що існує низка рішень Конституційного Суду щодо пільг: 1999 року (справа щодо права на пільгу № 8-рп від 06.07.1999), 2002 року (справа відносно пільг,  компенсацій і гарантій № 5-рп від 20.03.2002), 2004 року (справа про соціальний захист військовослужбовці та робітників правоохоронних органів № 7-рп від 17.03.2004), 2004 р. (справа про припинення дій або обмеження пільг, компенсацій та гарантій 01.12.200420-рп/2004), 2007 (справа про соціальні гарантії громадян  № 6-рп від 09.07.2007) 

[3] Експеримент з надання житлово-комунальних пільг у грошовій формі вже проводився у 2004 році відповідно до постанови Кабінету Міністрів № 483 від 14.04.2004 у Київській (м.Бровари та Броварській район) та Черкаській областях (Смілянській район)