ПРОФЕСІОНАЛІЗАЦІЯ ЗБРОЙНИХ СИЛ УКРАЇНИ (ЗА МАТЕРІАЛАМИ КРУГЛОГО СТОЛУ “АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ПЕРЕХОДУ ЗБРОЙНИХ СИЛ УКРАЇНИ НА КОМПЛЕКТУВАННЯ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦЯМИ ЗА КОНТРАКТОМ”)

Анотація

Розглядаються основні аспекти проблеми переходу Збройних Сил України на комплектування за контрактним принципом, які обговорювалися 31 січня 2008 року в Національному інституті стратегічних досліджень на засіданні круглого столу “Актуальні проблеми переходу Збройних Сил України на комплектування військовослужбовцями за контрактом”. Виступи учасників продемонстрували позиції Генерального штабу Збройних Сил та Міністерства оборони, профільного комітету Верховної Ради, Міністерства економіки, учених-фахівців, а також незалежних експертів з оборонних питань.

Висвітлюються нормативно-правова, фінансова, військово-технічна, соціальна та інші складові забезпечення переходу на професійну армію. Піднімається питання пріоритетності в системі воєнної безпеки держави. Визначаються ризики виконання Державної програми розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки (щодо професіоналізації армії).

Пропонуються першочергові кроки вирішення розглянутої проблеми та надаються рекомендації щодо їх упровадження.

Законодавче рішення щодо повного переходу на комплектування Збройних Сил (далі – ЗС) України на контрактній основі вперше з’явилось у 2000 р. в Державній програмі реформування та розвитку ЗС України на період до 2005 р. У 2002 р. воно було закріплене прийняттям Державної програми переходу ЗС України до комплектування військовослужбовцями, які проходять військову службу за контрактом. Ця програма передбачала завершення повного переходу до кінця 2015 р. Пізніше Державна програма розвитку ЗС України на 2006-2011 рр. скорегувала термін повного переходу на кінець 2010 р. Прийняття обох чинних сьогодні держпрограм відбулось без широкого обговорення їх у суспільстві. З метою забезпечення виконання останньої держпрограми Генеральним штабом (ГШ) ЗС розроблено Перспективний план основних заходів щодо переходу ЗС України до комплектування військовослужбовцями військової служби за контрактом на період 2008-2010 рр. (Перспективний план).

Питання прискорення переходу до професійної контрактної армії України, підняте як гасло політичної передвиборчої боротьби, викликало підвищені очікування в суспільстві та певні зобов’язання влади перед ним. Але, враховуючи економічні реалії України та неможливість відокремлення проблеми комплектування від загального процесу розвитку ЗС України, доцільність форсування цього процесу викликало у фахівців ряд сумнівів і застережень.

З метою всебічного фахового аналізу питання повного переходу ЗС на комплектування за контрактом 31 січня 2008 р. в Національному інституті стратегічних досліджень за підтримки Секретаріату Президента проведено круглий стіл “Актуальні проблеми переходу Збройних Сил України на комплектування військовослужбовцями за контрактом”.

В обговоренні цієї проблеми брали участь: Голова комітету Верховної Ради з питань національної безпеки і оборони А. Гриценко, заступник Міністра економіки В. Мунтіян, начальник Головного управління особового складу ГШ ЗС, генерал-майор В. Артюх та інші представники ГШ; начальник відділу Департаменту воєнної політики та стратегічного планування Міністерства оборони (МО) В. Грищенко; провідні фахівці: від Національної академії оборони – генерал-майор В. Лішавський, від Центрального науково-дослідного інституту ЗС України – полковник О. Посмітюх, від Національного інституту стратегічних досліджень – перший заступник директора Н. Грицяк та директор регіонального філіалу в м. Дніпропетровську А. Шевцов, від Інституту проблем національної безпеки – перший заступник директора П. Копка та завідувач відділу О. Кутовий, від Національного інституту проблем міжнародної безпеки – завідувач відділу А. Катеринич; а також експерти незалежних аналітичних центрів – директор воєнних програм Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова М. Сунгуровський, директор Центру дослідження армії, конверсії та роззброєння В. Бадрак, докторант Національної академії державного управління при Президентові України А. Семенченко тощо.

Учасники обговорення наголосили на незворотності процесу переходу ЗС на комплектування за контрактом, на невідповідності надто оптимістичних очікувань стосовно термінів переходу економічним реаліям у державі, а також на нагальній потребі системного розгляду та вирішення проблеми, переведення її в ранг загальнодержавного завдання.

Багато з учасників дискусії підкреслили, що питання комплектування ЗС України – це лише одна з проблем їх реформування. Сьогодні гострим є завдання виконання Державної програми розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 роки і за іншими напрямами, зокрема забезпечення їх сучасним озброєнням та військовою технікою (ОВТ). Розмови про створення професійної армії без вирішення саме цих завдань не мають сенсу.

На особливу увагу заслуговують декілька резонансних виступів, які відбивають позиції ГШ ЗС України, профільного комітету Верховної Ради, міністерства економіки, вчених-фахівців, а також незалежних експертів з оборонних питань.

Бачення стану обговорюваної проблеми та перспектив її вирішення вищим військовим керівництвом держави доповів генерал В. Артюх. Він зазначив, що сьогодні процес переходу ЗС до комплектування їх військовослужбовцями-контрактниками є керованим. Досвід перших років виконання Державної програми і проведений у ЗС експеримент висвітлили низку проблемних питань, серед яких застарілість та неефективність системи відбору та комплектування військових частин, недостатність фонду службового житла та рівня грошового забезпечення, неможливість проведення повноцінної бойової підготовки, складність повноцінної реалізації контрактників як фахівців військової справи, невирішеність питання організації харчування всіх військовослужбовців-контрактників за рахунок держави, невирішеність у повному обсязі питань вивільнення військовослужбовців від виконання робіт, не передбачених посадовими обов’язками, застарілість закладів культури ЗС тощо. Намітились і певні проблеми стосунків між офіцерським складом і контрактниками, у тому числі через диспропорції їх забезпечення, недостатність віри в успіх реформування тощо.

Разом з тим досягнення 2007 року свідчать про ряд позитивних зрушень у напрямі прискорення процесу професіоналізації. Це і підвищення грошового забезпечення контрактників (для солдата-контрактника першого контракту заробітна плата склала 1125 грн.), і реальне будівництво та переобладнання казарм у приміщення покращеного типу (асигнування на рівні 27 млн грн.), і надання військовослужбовцям-контрактникам можливості отримання вищої військової освіти (300 осіб навчаються в закладах МО). Це дозволило збільшити питому вагу військовослужбовців-контрактників до 52 % від штатної чисельності сержантів і солдат і зменшити плинність кадрів. Фінансові витрати на збільшення чисельності контрактників на 1200 осіб склали 1млрд 257 млн грн.

У розробленому ГШ ЗС Перспективному плані закладені загальні (на три роки) обсяги асигнування заходів, спрямованих на професіоналізацію ЗС України, на суму 49 млрд 669 млн грн. (базовий варіант розраховувався при розмірі оборонного бюджету на 2008 рік 17 млрд грн., що складає 2 % від ВВП, розглядався й оптимістичний варіант – 22 млрд грн., тобто 2,5 %).

Найбільша кількість фінансових ресурсів у 2008 р. передбачена на грошове утримання контрактників – близько 3 млрд грн. (середня заробітна плата військовослужбовця за контрактом на кінець 2008 р. має скласти 2049 грн., що приблизно на 25 % вище середньої заробітної плати по державі), матеріально-технічне забезпечення – 2 млрд 800 млн грн., житло – 0,5 млрд грн. (при цьому 175 млн грн. підуть на переобладнання казарм), утримання військових містечок та охорону об’єктів. Значна увага приділяється підвищенню бойової підготовки військ, на яку заплановано 1 млрд грн. При цьому, як зауважив генерал Артюх, тільки 4 млрд 129 млн грн. йде на утримання надлишкових військових організаційних структур.

Перспективним планом передбачається здійснити повний перехід на комплектування за контрактом ВМС України – у 2008 р., Повітряних сил України – у 2009 р., Сухопутних військ – у 2010 р. І на кінець 2010 р. планується мати в складі ЗС 78500 військовослужбовців за контрактом (сьогодні цей показник – 50962 осіб).

Позиція ГШ та МО була оцінена учасниками дискусії як надто оптимістична. Було зауважено, що ці структури не розглядали параметри песимістичного сценарію фінансування та ризики невиконання державної програми й перспективного плану.

Так Голова комітету Верховної Ради, екс-міністр оборони А. Гриценко зауважив, що з імовірністю 99 % коштів на рівні 2,5 % від ВВП у 2008 році армія не отримає, тому базувати на цьому розрахунки не доцільно. Для проведення професіоналізації ЗС оборонне відомство під його керівництвом обґрунтовувало потребу оборонного бюджету на рівні 2 % ВВП – у 2008 р., 3 % ВВП – у 2009 р., 3 % ВВП – у 2010 р., а потім повернення до 2 % з 2011 р. і так далі.

На думку А. Гриценка, недоцільно сьогодні армії давати 22 млрд грн., оскільки необхідно думати й про інші завдання держави. Орієнтуватись треба на 16-17 млрд грн., розуміючи, що там буде певна частина спецфонду, який ніколи не наповнювався. Якщо знайдеться додатковий фінансовий ресурс, його доцільно перерозподілити на Прикордонні війська, на Головне управління розвідки МО, на Службу зовнішньої розвідки, де також є питання, які необхідно вирішувати пріоритетно.

Екс-міністр оборони також підкреслив, що ризик невиконання програми переходу армії на комплектування за контрактним принципом пов’язаний не тільки з невиділенням суми, на яку орієнтований ГШ, але й з нерівномірним помісячним розподілом коштів, при якому основні суми плануються на кінець року. До категорії найбільшого ризику невиконання державної програми Голова комітету відносить локальний характер завдання професіоналізації армії – тільки для МО та ГШ. Решту владної вертикалі, починаючи згори і донизу, це питання не цікавить. А. Гриценко висловив упевненість у тому, що завдання професіоналізації армії можна виконати тоді, коли воно буде загальнодержавним (у тому числі для Міністерства економіки, Міністерства фінансів, Міністерства енергетики, Міністерства юстиції та для кожного губернатора...).

Оцінюючи позитивно те, що Генштабом визначаються пріоритети й етапність професіоналізації ЗС, екс-міністр оборони вважає, що деякі завдання розробленого Перспективного плану є непідйомними. Так, на його думку, у 2008 р. неможливе 100-відсоткове переведення ВМС на контрактну основу, оскільки до їх складу входить бригада берегової оборони, де є серйозні проблеми.

Голова профільного комітету також підкреслив, що для України перехід на контрактну армію накладається на інші витратні та не менш важливі завдання. Також важливим на сьогодні є питання технічного переоснащення армії, адже можна мати професійну за принципом комплектування, навіть за рівнем теоретичної підготовки військовослужбовців, армію, але не мати техніки для виконання покладених на неї завдань. А на ОВТ в Україні коштів виділяється недостатньо.

Окремим важливим завданням А. Гриценко вважає продовження скорочення чисельності ЗС, яке є дуже витратним, але вимушеним.

Стосовно аспекту цивільно-військових відносин Гриценко зауважив, що наразі склалася ситуація, за якої практично і формулювання завдань, і їх виконання покладається на ГШ і частково на деякі департаменти МО. Відповідного професійного рівня, щоб змістовно визначати завдання на найвищому рівні й контролювати, в апараті Президента та Кабінету міністрів сьогодні нема. Профільний комітет Верховної Ради, у складі якого два екс-міністри оборони, найбільш професійний з усіх каденцій, міг би ефективно сприяти вирішенню оборонних питань за умов нормальної працездатності парламенту.

Для сприяння прискоренню вирішення питань соціальної сфери Верховною Радою готується проект змін до чинного законодавства, в який до зобов’язань держави стосовно забезпечення військовослужбовців житлом пропонується додати альтернативу у вигляді грошової компенсації вартості житла за згодою військовослужбовців. А. Гриценко також вважає, що необхідно переглянути рішення нового керівництва МО стосовно розподілу житла, що будується, за яким 2/3 його буде віддаватися тим, хто вже звільнився. На його думку, усе, що переобладнується на території військового містечка та все, що будується в радіусі одного кілометра навколо військового містечка, має бути стовідсотково службовим.

Екс-міністр оборони також зупинився на резервах ефективного використання потенціалу призовно-контрактного комплектування того періоду, що залишився до повного переходу ЗС на контрактну основу.

Перший резерв – це ефективне використання призову в останні три роки, а саме: у військові частини, які залишаються в бойовому складі після 2011 р., призивати за територіальним принципом.

Другий – це призов у військові частини, які розформуються до 2011 р., виключно за екстериторіальним принципом.

Третій – це недоцільність набору контрактників у військові частини, які будуть розформовані до 2011 р., і стимулювання переходу контрактників, що вже служать, у частини, які залишаться в бойовому складі після 2011 р.

Підтримавши думку А. Гриценка про загальнодержавний рівень проблеми професіоналізації армії та зауваживши на її важливості як однієї зі складових реформування оборонної сфери, яка крім фахового розуміння потребує ще й практичних навичок, заступник міністра економіки В. Мунтіян торкнувся детальніше економічного блоку питань. Він зазначив, що ретроспективний аналіз оборонних витрат свідчить про унікальність початкового періоду розвитку незалежної України, коли чисельність ЗС складала близько 2 % від усього населення, продукція ОПК – 40 % промислової продукції, а оборонні витрати (і це на мирний період часу) – 30 % від ВВП, які за 6 місяців були зменшені в 4,5 рази. Усе це спричинило структурні перекоси в економіці, які існують ще й сьогодні. Він наголосив на тому, що оцінюючи оборонні витрати України недоречно й некоректно порівнювати їх із витратами провідних країн світу, адже відсоток на оборонний бюджет (2 % або 2,5 %) – це співвідношення з ВВП, величина якого по країнах дуже відрізняється. Наприклад 0,9 % ВВП Японії становить 74 млрд дол. США, а 2 % ВВП України – 3,4 млрд дол. США.

При оборонному плануванні необхідно враховувати, що для виконання покладених на ЗС завдань їм потрібно мати адекватний загрозам бойовий потенціал – особовий склад і озброєння. Зважаючи на характер воєнних загроз, потрібно підготувати не лише армію, але і населення, і територію, і національну економіку тощо. На все це практично не виділяється коштів. При оборонному плануванні необхідно також враховувати, що державний бюджет України – це 40 % ВВП, але фінансових ресурсів лише 24, 17 % ВВП і дефіцит державного бюджету складає 15,83 %. Це також ризик.

Уряд бачить резерви збільшення державного бюджету за рахунок усунення тіньового сектору економіки, що складає близько 28 % ВВП, тобто 225 млрд грн. Але оборонна сфера не повинна розраховувати тільки на бюджет. Інший резерв для неї – оптимізація її внутрішніх ресурсів. Програми всіх її складових мають бути реальними, практичними, науково обґрунтованими, розробленими за єдиним підходом.

Узагальнена позиція вчених-фахівців та експертів з питань оборонної сфери й національної безпеки, які взяли участь в обговоренні, виглядає наступним чином.

1. Альтернативи реалізації переходу на контрактний спосіб комплектування армії сьогодні нема, оскільки програма вже задіяна й частина шляху вже пройдена. Але це завдання – не самоціль, а одна із складових розбудови високопрофесійних сил оборони.

2. Прискорення цього процесу не доцільне, оскільки ситуація із ЗС може повернутися до 90-х років, коли майже весь оборонний бюджет йшов на утримання особового складу. У той же час світові стандарти розподілу оборонного бюджету визначають 50 % – на утримання, 25 % – на оперативні заходи й перепідготовку військ, а 25 % – на технічне переоснащення. До того ж досвіт провідних країн світу свідчить, що перехід на контрактну систему комплектування ЗС відбувався в них протягом значно більшого часу, ніж заплановано в Україні, і сам процес йшов дуже складно. Навіть у США після реалізації такої програми цей період фахівці вважають катастрофою 70-х років.

3. Основний фактор дисбалансу структури оборонного бюджету – надлишкова, ще з часів створення національної армії, чисельність особового складу, яка поглинала й поглинає левову частку коштів, що виділяються, і не залишає їх на розвиток ОВТ та ЗС в цілому. Дисбаланс оборонного бюджету посилює прихована складова – це витрати на військові пенсії, яка вже перевищує реальні витрати на оборону. Якщо їх скласти (відповідно до практики країн НАТО), то це складе 25 млрд грн., тобто 2,6 % ВВП. А про цю приховану складову сьогодні ніхто не веде мову.

4. Вкрай гострим є завдання технічного переоснащення військ (яке головним чином визначає обороноздатність держави). Це має стати вищим пріоритетом оборонної політики держави. А дисбаланс оборонного бюджету спричиняє поточний стан ЗС, коли необхідне кардинальне переозброєння військ. Це особливо критично для ракетного озброєння та авіації, в яких терміни експлуатації майже вичерпані. А на закупівлю ОВТ виділяється тільки 5 % оборонних витрат.

5. З урахуванням економічних можливостей держави та реального стану ЗС доцільно переглянути пріоритети їх розвитку на користь технічного переоснащення, навіть за рахунок термінів повного переходу на комплектування на контрактній основі. Оскільки за намаганням першочергової реалізації “уподобань політиків” є ризик втратити головне оборонне завдання – забезпечення потрібного рівня боєздатності армії. Є ризик отримати професійну, але роззброєну армію, до того ж надлишкової чисельності та з надлишковою кількістю застарілого озброєння. Це – тільки тягар.

6. Сьогодні одна з проблем оборонної сфери – це відсутність системності вирішення питань, оскільки реформується не тільки армія, а й уся Воєнна організація держави і сектор безпеки. Навіть державні програми розвитку ЗС України та їх ОВТ, а також Стратегія розвитку ОПК (що розробляється) між собою не пов’язані та відірвані від реального бюджету. Керівництву держави необхідно визначитися зі стратегією розвитку ОВТ ЗС. Якщо воно бачить у майбутньому оснащення армії ОВТ, які розробляються в інших країнах, тоді все робиться правильно – до кінця розвалити вітчизняний ОПК і повністю сісти на “іглу” закупівлі. Якщо ж орієнтуватися на національний ОПК, то сьогодні ситуацію можна оцінити як не просто критичн, а суперкритичну, яка потребує інвестування мільярдів гривень.

7. Сьогодні в Україні відсутні пріоритети військово-технічної політики. На переозброєння в 2008 році закладено 165 млн дол. США (для порівняння 25 % оборонного бюджету складає близько 850 млн дол. США) і при цьому заплановано 64 напрями дослідно-конструкторських робіт. У результаті сьогодні Україна не має жодного зразка ОВТ, прийнятого на озброєння, або який активно розробляється, який би стратегічно впливав на обороноздатність країни. За таких умов не реально отримати сучасні професійні ЗС. У цьому форматі втрачає сенс запланований на 2008 рік повний перехід ВМС на контрактне комплектування, коли лише один корабель має сучасну гідроакустику, решта просто сліпі, а протимінної гідроакустики не має жоден корабель.

8. Важливим аспектом успіху професіоналізації є вирішення проблеми забезпечення конкурентоспроможності військової служби за контрактом на ринку праці. Це потребує комплексу мотивацій: підвищення заробітної плати, вирішення житлового питання, створення розвиненої інфраструктури для відпочинку, відповідного продовольчого забезпечення, можливості високої професійної підготовки, перспектив кар’єрного росту, відповідної соціальної системи пільг. Крім того, має проводитись патріотичне виховання молоді. Має здійснюватися й певна бізнесова діяльність держави (пропаганда, реклама) для забезпечення конкурсу на контрактну службу.

Основні результати обговорення

Дискусія на круглому столі виявила такі акценти обговорюваної проблеми.

1. Виконання політичних обіцянок щодо прискореного переходу ЗС України на комплектування військовослужбовцями за контрактом є нереальним. До того ж існують певні ризики реалізації Державної програми розвитку ЗС України на 2006-2011 рр. (стосовно їх професіоналізації).

2. Проблеми реформування оборонної сфери, у тому числі й професіоналізації армії, мають вирішуватися на системному рівні.

3. Перехід армії на комплектування військовослужбовцями за контрактом – не самоціль, а лише одна зі складових розбудови професійних ЗС. Темпи професіоналізації армії мають розглядатися в контексті вирішення загальних проблем розбудови ЗС та Воєнної організації держави в цілому.

4. Існує структурний дисбаланс оборонного бюджету України, який загострює проблему технічного переоснащення ЗС і пов’язану з цим проблему обороноспроможності держави. Прискорення темпів професіоналізації армії ще більше посилить цей дисбаланс.

5. Технічне переоснащення має стати головним пріоритетом розвитку ЗС.

Пропозиції щодо вирішення висвітлених проблемних питань

У ситуації, що склалася в оборонній сфері України, першочерговими кроками мають стати такі рішення.

1. На найвищому рівні визнати головним пріоритетом професіоналізації ЗС України їх технічне переоснащення.

2. Провести ревізію структури оборонного бюджету і ввести обмеження на витрати за статтею “утримання особового складу” на рівні 50 %, а виділення на розвиток ОВТ має бути не менше 25 %.

3. Провести об’єктивний аналіз усіх складових проблеми переходу ЗС на контрактний принцип комплектування, за результатами якого з урахуванням реальних економічних показників і визначених пріоритетів відкоригувати Державну програму розвитку ЗС України на 2006-2011 рр.

Регіональний філіал НІСД у м. Дніпропетровську

(А. Шевцов, А. Герасимов, О. Шаталова)