CВІТОВИЙ ДОСВІД ЩОРIЧНИХ ЗВЕРНЕНЬ ГЛАВ ДЕРЖАВ
Анотація
Проаналізовано
світовий та український досвід щорічних звернень глав держав. Показано
особливості щорічних послань в залежності від характеру політичного режиму та
його інституційної зрілості.
CВІТОВИЙ
ДОСВІД ЩОРIЧНИХ ЗВЕРНЕНЬ ГЛАВ ДЕРЖАВ
Вступ
Протягом
останніх двох століть щорічні публічні звернення глав держав (Послання) набули
сталого інституційного оформлення, перетворилися на ключові інструменти
комунікаційної практики державних лідерів і центральні елементи стратегічної
комунікації суспільств.
В умовах
радикального посилення у суспільному житті та технологіях влади, Послання все
більше набувають орієнтаційні, інтеграційні і мобілізаційні функції. Вони
«працюють» як засоби організації стратегічного діалогу Глави держави та
суспільства щодо: визначення та формулювання стратегічних проблем, які мають
принципове значення для добробуту народу та майбутнього країни, формування та забезпечення реалізації
стратегічного порядку денного розбудови держав і розвитку країн.
Звернення
глави держави є також ефективним
інструментом забезпечення інтелектуального, морального і політичного лідерства
глави держави.
Водночас Послання слугують інструментом легітимації
інституту глави держави – президентства, створення умов для демократичного
консенсусу і атмосфери суспільної довіри.
Сьогодні
змістовне і технологічне вдосконалення процедур підготовки та проголошення
Послань виступає одним із головних напрямів подальшого розвитку і модернізації
діяльності інституту глави держави.
Довідково: Проголошення Послань глав держав є інструментом реалізації їх
конституційних повноважень.
Юридична енциклопедія (гол. редкол. Ю.С.
Шемшученко) визначає Послання як «звернення глави держави до народу або до
парламенту, в якому викладено його позицію з основних напрямів внутрішньої та
зовнішньої політики або інформацію про важливі рішення, прийняті ним відповідно
до його конституційних повноважень».
У більшості країн практика проголошення Послань
конституційно передбачена. Зокрема, Президент:
– час від
часу подає до Конгресу інформацію про становище країни і рекомендує розглянути
такі заходи, які вважає необхідними та доцільними (п. 3 ст. ІІ
Конституції США);
–
звертається до Федеральних Зборів із щорічним посланням про становище в країні,
про основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики держави
(п. «є» ст. 84 Конституції Російської Федерації);
– апелює
до Парламенту з посланнями щодо питань загальнонаціонального значення
(п. 2 ст. 85 Конституції Республіки Молдова);
– щорічно
подає до Верховної Ради доповіді про становище держави, з власної ініціативи
або за її пропозицією інформує Верховну Раду Республіки Білорусь про реалізацію
внутрішньої та зовнішньої політики Республіки Білорусь (п. 6 ст. 100
Конституції Республіки Білорусь);
– виступає
у Сеймі з річними доповідями про становище у Литві, про внутрішню і зовнішню
політику Литовської Республіки (п. 18 ст. 84 Конституції
Литовської Республіки);
– звітує
перед Зборами щонайменше один раз на рік з питань, які належать до його компетенції;
Збори можуть вимагати від Президента Республіки висловити думку щодо питань,
які належать до його компетенції (ст. 85 Конституції Республіки
Македонія);
– щорічно
надає Олій Мажлісу Республіки інформацію про внутрішнє та міжнародне становище
(п. 7 ст. 93 Конституції Республіки Узбекистан);
– надсилає
до Сабору послання про стан справ у Республіці та раз на рік виступати у Саборі
з цього питання (ст. 103 Конституції Республіки Хорватія);
– може
звертатися до однієї з Палат Парламенту або до обох Палат одразу, що зібралися
на спільне засідання, та вимагати присутності членів Палат; може направляти
послання до будь-якої Палати Парламенту у зв’язку із законопроектом, який
перебуває на розгляді у Парламенті, або з іншого приводу; Палата, до якої направлено
таке послання, у можливо короткий термін розглядає будь-яке питання щодо
послання (Конституція Індії).
Інститут
щорічних Послань глави держави є механізмом оприлюднення стратегічних оцінок
поточної ситуації в країні та світі, діяльності органів державного управління в
тій чи іншій сфері державної політики з урахуванням стратегічних пріоритетів
розбудови держави та розвитку країни, її самоствердження (позиціонування) у
міжнародному середовищі.
Послання
водночас виконують функції 1) політичного маніфесту глави держави; 2)
стратегічної орієнтації розвитку держави у середньо- (іноді довго-) строковій
перспективі; 3) оприлюднення законодавчих ініціатив глави держави, необхідних
для досягнення поставлених цілей.
Зазвичай
Послання будується у формі змістовної доповіді «про внутрішнє і зовнішнє
становище країни» за підсумками поточного року і містить оцінки, пропозиції та
рекомендації щодо розв’язання актуальних національних проблем у найближчій
перспективі. В цілому проголошення Послання є однією з центральних політичних
подій року, навколо якої формується політичний порядок денний.
Сказане
главою держави торкається кожного громадянина країни, потенційно має величезний
вплив на суспільство, може слугувати джерелом нових суспільно-політичних
процесів і практик – тому принципово важливим є лінгво-культурний і
комунікативний зміст тексту Послань.
Між тим,
незважаючи на загальноприйнятність практики щорічних послань глави держави у
світі, процедури проголошення, механізми підготовки тексту та імплементації
ініціатив, що містяться у Посланні у законодавче поле, є різними в різних
країнах – в залежності від характеру політичного режиму (президентський,
парламентський, змішаний) та його інституційної зрілості.
1. Досвід президентських та
президентсько-парламентських республік
США. Традиція проголошення щорічних звернень Президента
держави до парламенту народилася в США у 1790 р. Сьогодні Послання є однією з
головних політичних подій в державі та, враховуючи міжнародну вагу Сполучених
Штатів, й у світі в цілому. Процедура проголошення Послання (The State of the Union Address) набула
сталих форм високої церемонії. Подія
відбувається в залі засідань Палати Представників у присутності членів обох
палат – Конгресу і Сенату, членів Об’єднаного комітету начальників штабів, Верховного
суду, іноземних дипломатичних представництв та місій. Президент має право
увійти до залу засідань лише на запрошення конгресменів. Його завжди
зустрічають овацією стоячи, що має символізувати єдність гілок влади США у
прагненні досягти важливих для держави цілей незалежно від політичних
розбіжностей. Проте члени Верховного суду не аплодують Президентові під час
проголошення Послання – це підкреслює незалежність судової влади від виконавчої
і законодавчої. Протягом церемонії Президента заборонено називати на ім’я –
лише за посадою. Це відображає тимчасовість перебування на найвищій посаді
окремої людини і безперервність інституту Президентства як такого. Промова
Президента транслюється у прямому ефірі у прайм-тайм для охоплення якнайширшої
аудиторії. Вона побудована таким чином, щоб бути максимально зрозумілою для
усіх громадян незалежно від рівня освіти і соціального статусу. Найкоротше в
історії США Послання містило 833 слова, найдовше – 25 тис. слів. Зазвичай
тривалість проголошення Послання не перевищує однієї години. Починаючи з 1966 року слідом за зверненням
глави держави проголошується альтернативне послання від опозиційної партії.
Останніми роками – іспанською мовою – мовою найчисленнішої національної меншини
США. Лідер опозиції викладає розбіжності з президентською програмою і апелює до
населення про підтримку альтернативного підходу. По суті, це є частиною
безперервних політичних дебатів у США.
Послання Президента США має на
меті визначення пріоритетів розвитку держави на найближчі 12 місяців. За
традицією, змістовна частина Послання включає три ключові розділи: 1)
міркування щодо моральних питань; 2) перелік і оцінка найважливіших проблем; 3)
конкретні політичні рекомендації. Президент США, крім послання про становище
країни, щорічно передає до Конгресу інші важливі президентські послання,
зокрема: бюджетне послання (згідно з вимогами Закону 1921 р. про державний
бюджет) та економічний звіт (вимоги Закону 1946 р. про зайнятість), а
також надсилає до Конгресу США інші президентські звіти і послання з конкретних
законопроектів. Окреме письмове послання президента США «Про становище країни»
оприлюднюється через кілька днів після проголошення в Конгресі США усного
послання.
Російська
Федерація. Порядок проголошення Послання Президента Російської Федерації Федеральним
Зборам встановлено з прийняттям Конституції РФ у 1993 році. Перше послання
Президента РФ Б.М. Єльцина «Про зміцнення російської держави» відбулося
24 лютого 1994 р. Однак сталих форм процедура, змістовна
композиція та форми імплементації президентських послань набули за часів
президентства В.В. Путіна. Перший Президент Росії використовував одночасно
як усний виступ, так і письмовий текст більшого обсягу. В.В. Путін
застосовував усну форму послання.
Церемонія проголошення Послання
Президента РФ відбувається у офіційній резиденції Президента РФ (Мармуровій
залі Кремля) у порядку, який визначається державною службою протоколу. Список
гостей церемонії і акредитованих ЗМІ визначає Адміністрація Президента РФ. На
оголошення запрошуються, крім членів Ради Федерації та Державної Думи, всі
члени Уряду, судді Конституційного Суду, голови Верховного та вищого
арбітражного суду РФ, глави суб’єктів РФ, керівники основних релігійних
організацій Росії та інші гості. У 2006 р. на церемонію оголошення Послання
були запрошені члени Громадської палати РФ. Утвердження Президента РФ як
«приймаючої» сторони підкреслює його унікальний статус у системі російської
влади, пріоритетність президентських стратегічних ініціатив над усіма іншими.
Хоча за чинною Конституцією і законодавством РФ Послання Президента не є
обов’язковим для виконання та імплементації у законодавче поле, проте фактично
сприймається як прямий наказ до дії усіма органами виконавчої (а сьогодні й
законодавчої) влади.
Щорічні звернення глави держави
до парламенту є центральною політичною подією в РФ, покликаною формувати
порядок денний державного розвитку на найближчий рік та більш віддалену
перспективу. Найбільш знаковими з точки зору масштабності запропонованих
Президентом ініціатив і відчутності їхніх наслідків для держави і громадян
стали Послання:
- 2001 р. (ініціатива зміцнення владної вертикалі,
скасування прямих виборів губернаторів);
- 2003 р. (ініціатива досягнення вільної конвертованості
рубля, подвоєння ВВП до 2013 р.);
-
2004 р. (ініціатива подвоєння ВВП до 2010 року,
реалізації чотирьох національних проектів);
-
2005 р. (ініціатива амністії капіталів);
-
2006 р. (ініціатива материнського капіталу).
Практично усі путінські
ініціативи, проголошені у Посланнях, було взято до реалізації, деякі з них
(наприклад, вертикалізація влади, скорочення терміну військової служби)
повністю втілені у життя. Можна стверджуватися, що Президентські Послання за
часів президентства Путіна стали своєрідною «Білою книгою» чинного політичного
режиму.
Франція. З 1875 р.
Президенту заборонено входити до
зали засідань парламенту – щоб уникнути асоціацій з періодом конституційної
монархії в історії країни. Тому Послання Президента надається парламентарям у
письмовому вигляді і не дебатується. Ст. 16 Конституції Франції також встановлює
особливий порядок звернення Президента Республіки до нації у надзвичайних
ситуаціях. Зазначене відбувається, якщо «інститути Республіки, незалежність
нації, цілісність її території або виконання нею міжнародних зобов’язань
опиняються під серйозною та безпосередньою загрозою, а нормальне функціонування
конституційних державних влад припинено. Президент Республіки вживає заходів,
що диктуються цими обставинами, після офіційної консультації з
прем’єр-міністром, головами палат, а також з Конституційною Радою. Він інформує
про це націю посланням. Вжиті заходи мають бути продиктовані прагненням
забезпечити у найкоротші строки конституційним державним владам засоби для
виконання їх завдань. З Конституційною Радою консультуються з приводу цих
засобів».
2. Досвід парламентських і парламентсько-президентських
країн
Великобританія.
Процедура
проголошення щорічного звернення (тронної промови) глави держави – монарху до
парламенту Великої Британії залишається практично незмінною з XIV століття і є однією з
найяскравіших королівських церемоній. Промова проголошується у залі засідань
Палати лордів. Існує традиція захлопувати двері Палати общин перед обличчям
герольду, який має запросити її членів до церемонії проголошення королівського
послання. Ця традиція символізує незалежність депутатів нижньої палати від волі
монарху і недоторканість депутатського імунітету. Під час проголошення промови
депутати Палати общин чутно перемовляються і навіть сміються.
Тронна промова – це документ,
створений Прем’єр-міністром. Монарх має точно зачитувати її текст, не додаючи
жодного слова від себе. По суті, послання є програмою діяльності уряду на
наступний рік.
Німеччина. З 2000 р. в
Німеччині існує традиція щорічного проголошення Президентом «Берлінської
промови». До цього часу Президент лише час від часу міг звертатися до нації з
промовами, які мали, зазвичай, морально-етичний характер і визначали не цілі, а
скоріш «больові точки» національного розвитку.
Італія. Президент звертається
до народу напередодні Нового року 31 грудня. У промові дається стислий аналіз
політичної та економічної ситуації в країні.
Іспанія. На відміну від
британських монархів, королі Іспанії самостійно готують текст щорічної тронної
промови, яка проголошується напередодні Різдва 24 грудня. Згідно Конституції,
текст промови надається уряду для ознайомлення і узгодження дій. Промова
монарха зазвичай місить низку принципових тез, які мають вагомий резонанс у
суспільстві.
3. Досвід України
Право та обов’язок Президента
України звертатися з щорічними посланнями до Верховної Ради про внутрішнє і
зовнішнє становище України передбачено п. 2 ст. 106 Конституції України.
Підготовка проектів послань
Президента України до народу, щорічних і позачергових послань до Верховної Ради
України про внутрішнє і зовнішнє становище України, доповідей та виступів
Президента України здійснюється Секретаріатом (Адміністрацією) Президента.
Спеціальним розпорядження Президента визначається тема, строки підготовки
послання і склад робочої групи.
На відміну від Російської
Федерації, де підготовка і проведення церемонії проголошення Послання
Президента є прерогативою президентської адміністрації, в Україні дата і час
проголошення Президентом України послання до Верховної Ради, перелік запрошених
на церемонію, сам порядок заслуховування послань президента визначається
апаратом парламенту. У
п. 3 ст. 162 Регламенту Верховної Ради України встановлено, що
«щорічне послання Президента України Верховній Раді про внутрішнє та зовнішнє
становище України за звичайних обставин проголошується до 31 березня поточного
року».
Порядок підготовки Послання та
реалізації передбачених у ньому заходів визначене Указом Президента України №
314/97 від 9.04.97 р., згідно якого щорічні послання Президента України до
Верховної Ради України є офіційними документами глави держави, у яких на основі
аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші
напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи
щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних
механізмів регулювання суспільних відносин. Передбачено, що текст послання,
спрямований до Верховної Ради України або виголошений Президентом України,
набуває сили офіційного документа і має враховуватися в роботі Кабінету
Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади,
місцевих державних адміністрацій.
Перше президентське Послання до
парламенту в Україні було проголошено у 1994 р. Л.Д. Кучмою і мало назву
«Шляхом радикальних економічних реформ».
Починаючи з 2000 р. Послання
Президента України включає до себе окремі тематичні доповіді з найважливіших
питань державного порядку денного.
У 2000 р. складовою
послання стали сім тематичних доповідей: «Актуальні питання подальшого
забезпечення свободи слова в Україні», «Проблема бідності в контексті політики
соціально-економічних перетворень та стратегії реформ», «Енергозабезпечення
економіки України та енергозбереження», «Аграрний сектор економіки України:
шляхи поглиблення реформ», «Сучасна судова система та судова реформа в
Україні», «Україна і Європейський Союз», «Україна і міжнародні фінансові
інституції».
2001 р. послання мало п’ять
доповідей: «Формування та розвиток внутрішнього ринку», «Науково-технічний
потенціал України і перспективи його розвитку», «Формування ринку земель
населених пунктів», «Політика становлення середнього класу», «Економічні
відносини України і Російської Федерації у стратегічній перспективі».
2002 р. – шість доповідей:
«Пріоритети технологічного розвитку України», «Формування і реалізація технічної
політики в аграрному секторі економіки», «Демографічна ситуація: сучасні
проблеми та перспективи», «Україна – СОТ: механізм та
соціально-економічні наслідки співробітництва», «Євроатлантична інтеграція
України: сучасний стан та перспективи», «Адаптація законодавства України до
законодавства Європейського Союзу».
2003 р. – п’ять доповідей:
«Енергетичні ринки України: напрями розвитку і вдосконалення», «Формування і
розвиток аграрного ринку», «Становлення та розвиток ринку праці в Україні:
проблеми та перспективи розв’язання», «Зміцнення потенціалу регіонів та шляхи
зменшення соціально-економічних диспропорцій регіонального розвитку»,
«Стратегія детінізації української економіки».
Послання Президента України за
часів президентства Л.Д. Кучми – одне з найбільших у світі (до 500 сторінок
тексту).
Певне оновлення інституту
президентського послання відбулося з набуттям повноважень Президентом України
В. Ющенком.
Президент України
В.А. Ющенко двічі звертався до парламенту з Посланням про внутрішнє і
зовнішнє становище в Україні – 2006 та 2008 рр. З одного боку такий режим
проголошення послань обумовлений «постреволюційною» логікою перебігу політичних
подій, певною нестабільністю і кризогенністю відносин правлячих і опозиційних
еліт. З іншого, вагомим фактором впливу на інститут Послань Президента є
перехід України до парламентсько-президентської форми правління, яка формує
дещо відмінні умови функціонування інституту Президента, його взаємодії з
іншими інститутами державної влади.
Висновки
Відповідно до нових
конституційно-політичних умов в України доцільно переформатувати і традиції
проголошення Послання Президента України, що склалися з 1994 р., та
адаптувати цей найважливіший інструмент реалізації конституційних повноважень
Президента України.
Україна, як держава, що
базується на сильних традиціях коммунітарності і плюралізму і, водночас, на
суспільній потребі у потужному політичному (одноосібному) лідерстві, має
знаходити гнучкі форми поєднання напрацювань парламентських і президентських
демократій – зокрема і в усталенні інституту щорічних звернень Глави держави до
парламенту (народу). Спираючись на досвід інших демократичних країн зі змішаною
формою правління, необхідно посилювати комунікаційний аспект Послання:
орієнтуватися та працювати безпосередньо з громадською думкою – найпотужнішим
інструментом політичного тиску. Також бажано якомога розширювати робочі групи з
підготовки послань, перетворюючи їх на дійсно народні документи.
(О. Ковріга, Т. Мосенцева,
С. Чуніхіна)
Додаток
ПОСЛАННЯ ДЕЯКИХ ПРЕЗИДЕНТІВ КРАЇН СВІТУ
Б.М.
Єльцин, Президент Російської Федерації (1992-1999 рр.)
«Про зміцнення російської
держави. Основні напрямки внутрішньої і зовнішньої політики», 24 лютого 1994 р.
«Про дієвість державної влади в
Росії», 19 лютого 1995 р.
«Росія, за яку ми відповідаємо»,
23 лютого 1996 р.
«Порядок у владі – порядок в
державі», 6 березня 1997 р.
«Спільними зусиллями – до
підйому Росії», 17 лютого 1998 р.
Н.Назарбаєв, Президент Республіки Казахстан
«Процвітання, безпека і
покращення добробуту усіх казахстанців», жовтень 1997 р.
«Демократизація суспільства,
економічна і політична реформа у новому столітті», вересень 1998 р.
«Стабільність і безпека країни у
новому столітті», вересень 1999 р.
«Вільному, ефективному і безпечному
суспільству», жовтень 2000 р.
«Про становище в країні і про
основні напрямки внутрішньої і зовнішньої політики на 2002 рік», вересень 2001
р.
«Про основні напрямки
внутрішньої і зовнішньої політики на 2003 рік», квітень 2002 р.
«Основні напрямки внутрішньої і
зовнішньої політики у 2004 році», квітень 2003 р.
«До конкурентоспроможного
Казахстану, конкурентоспроможної економіки, конкурентоспроможної нації»,
березень 2004 р.
«Казахстан на шляху прискореної
соціальної і політичної модернізації», лютий 2005 р.
«Стратегія входження Казахстану
до числа 50-ти найбільш конкурентоспроможних держав світу», лютий 2006 р.
«Новий Казахстан у новому
світі», березень 2007 р.
«Зростання добробуту громадян
Казахстану – головна мета державної політики», лютий 2008 р.
Л.Д. Кучма, Президент України (1994-2004 рр.)
«Шляхом радикальних економічних
реформ», жовтень 1994 р.
«Економічний і соціальний
розвиток України у 1995 році», березень 1995 р.
«Про економічний та соціальний
розвиток України в 1996 році», 1996 р.
«Про заходи щодо економічної
стабілізації та стимулювання виробництва: Позачергове послання Президента
України Л. Д. Кучми до Верховної Ради України», 19 листопада 1998 р.
«Україна: поступ у ХХІ століття.
Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000–2004 роки», 23 лютого
2000 р.
«Про внутрішнє і зовнішнє
становище України у 2000 році», 6 березня 2001 р.
«Про основні напрями
реформування системи пенсійного забезпечення населення України: Позачергове
послання Президента України Л. Д. Кучми до Верховної Ради України»,
10 жовтня 2001 р.
«Про внутрішнє і зовнішнє
становище України у 2001 році», 31 травня 2002 р.
«Європейський вибір.
Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на
2002–2011 роки», 30 квітня 2002 р.
«Про внутрішнє і зовнішнє становище
України у 2002 році», 15 квітня 2003 р.
«Про внутрішнє і зовнішнє
становище України у 2003 році», 27 лютого 2004 р.